第46章 规范干部挂职路径(2)

　　根据国家人事部门规定，副省级以上机关在新录用干部过程中要保证至少有三分之一的人有过两年以上的基层工作经历。据资料可查，2008年中央国家机关干部考试招考职位，中央党群和中央国家机关对基层工作经历的要求高达50%；海南省2008年干部招考，约有半数招考岗位要求有基层工作经历；上海市2006年考试录用的约2300名干部和机关工作人员中，大约有三分之一的人要求必须具有两年以上基层工作经历，等等。

　　“组织部门在考察干部时，非常看重干部是否有基层工作经历。”据云南省某市的一位基层官员透露，“下来挂职的干部，回去后多数职务会得到一定的升迁。因此，一些挂职干部对自己要求不严，把挂职当作镀金，认为挂职的意义在于有这样一种经历，只要呆够时间就完成任务，最重要的是搞好与当地领导干部的关系，争取在回去的时候有个好的鉴定。”

　　据不少人反映，由于制度上的漏洞，导致一些干部在挂职期间基本属于“三不管”干部，即派出单位不想管，接收单位不敢管，上级组织部门“鞭长莫及”想管没法管。有些干部在本地区挂职乡下，却住在城里，每天坐公车早出晚归，把大量时间耗在路上。有些下去没几天，干脆就以跑项目、要资金等名义外出，行踪外人根本没法知晓。

　　记者了解到，对安排干部挂职，很多派出单位热情也不高，因为很多挂职干部的人选是单位骨干，将他们派出挂职，不但影响本单位工作，而且还要负担其工资奖金及一定数量的挂职补贴。所以有些派出单位对挂职干部基本放任自流。对不少接收单位来说，挂职干部“空降”，其背景来路不明，生怕得罪，在工作上既不便也不敢给什么硬任务，使挂职干部徒有挂职的空名，无事可做，有些地方把挂职干部当作与上级单位或发达地区拉关系、跑项目的联络员，不承担与其职位相应的管理工作。

　　“目前挂职存在很多值得注意的问题，大大削弱这项制度的作用。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时认为，“干部挂职本意是锻炼干部，让他们了解下面的情况。但现在挂职干部出现了两种偏向，一是在下面什么也做不了，天天陪酒吃饭，有的人把胃都喝坏了。二是下面期待挂职干部，利用自己在上面的关系，为所挂职的单位争取资源，不管挂职者干得好坏，能争取来资源，就是好干部。”

　　“挂职”不该成为鸡肋

　　“挂职一年，转眼就结束，连有些乡镇都还没来得及去，更不要说熟悉情况了。”在记者的采访过程中，有一位刚从南方某省挂职回京的年轻干部感慨道，“如果没有沉到基层就回来，这样流于形式的挂职对组织部门、挂职单位和挂职干部来说没多少实际作用。”

　　记者调查发现，有这样感慨的挂职干部不在少数。目前干部挂职在一些部门、地区之所以成为“鸡肋”，与我们现行的干部挂职锻炼制度存在弊端有密切关系。

　　首先，组织人事部门管理粗放，考核方法不够科学规范。记者了解到，虽然干部挂职锻炼制度已成为干部人事制度的一个重要组成部分，但迄今为止都是依据中央和地方的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例和地方实施细则。

　　“组织人事部门无论是在选定人员、角色定位、岗位职责、任务交办上，还是在工作指导、跟踪监督、工作考核、挂用结合上，都存在不够科学精细的地方。”齐善鸿认为，“在《中华人民共和国公务员法》中，挂职锻炼也只是作为干部的交流形式之一被简单提及，缺少具体的操作性规定。在工作考核上就缺乏科学严密的指标体系和检验方法。在干部挂职和使用结合上，各种挂职规则中都未详细加以说明，只是笼统地规定‘挂职表现优秀的，优先提拔使用’，这给用人不正之风提供了可能。”

　　“有些挂职干部去挂职，是利益驱动使然，为的是回原单位后能多一个晋升条件。”政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主委曾广宇接受记者采访时表示，“作为组织部门，往往也把挂职当成一个提拔条件，并不看挂职干部是不是在挂职期间做出成绩，而且挂职的表现，不是挂职当地的群众说了算，而是当地部门一纸鉴定，流于形式。”

　　其次，各主体单位权限和责任不明确，对挂职干部缺乏有效管理。记者了解到，干部挂职制度对实施单位、派出单位、接收单位和挂职干部等各主体的权限和责任尚未明确规定，在对挂职干部的管理上，存在严重真空现象。

　　“对干部挂职的相关规定，很多地方比较模糊，缺乏可操作性。”李成言认为，“作为实施单位的组织部门，一般满足于结束阶段的考察，作为业务主管单位的接收单位，在日常业务管理中很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则‘鞭长莫及’，这种管理与考核上的‘真空’，导致挂职干部放任自流。”

　　再者，有些“变种”挂职与相关法律相悖，影响党政机关和挂职干部的社会声誉。近年来，随着挂职内涵的延伸，出现“民企挂职”等干部挂职“变种”，在群众中造成不利影响。

　　在服务民企、分流干部的名义下，有些地方“民企挂职热”方兴未艾。比如作为“复合型人才培养的尝试”，北京市海淀区政府有关部门从2006年上半年开始派机关人员到民营高科技企业挂职。

　　在记者的随机采访中，不少人认为干部带着权力进市场，极易造成官商不分，产生新的腐败，进而损害市场公平。“派干部到民企挂职，这是严禁干部经商大背景下的变种。”齐善鸿认为，“官员就是官员，商人就是商人，干部直接介入企业，很容易使政府部门与挂职企事业单位结成利益链，官商一体，造成社会资源分配不公，提供了产生腐败的可能。”

　　挂职还需制度支撑

　　不少受访专家认为，挂职作为培养干部的一种模式，发挥过不少积极的意义。但随着时代的发展，挂职也逐渐显露出一些弊端，中央应在制度方面加以完善、创新，以使挂职在干部培养锻炼中能发挥出更大的作用。

　　挂职在国外也有，只是不像我国那么普遍。据龚维斌介绍，有些国家的挂职，主要是与公务员培训机构联合开展这项工作，具有明确的培养目标和考核方法，事先精心设计培训程序，精心选择挂职单位和岗位，而且有专门的指导教师，定期进行团队研讨和交流，挂职培训的成绩与毕业后的使用明确挂钩。法国国立行政学院每期100名公务员毕业后，按成绩排名，第一名最先挑选工作单位，依此类推。龚维斌认为，这些方法都值得我国各级组织人事部门借鉴，从而进一步完善我国的干部挂职锻炼制度。

　　“目前对挂职进行部署和安排，除依据中央和地方政府的相关文件进行，还需要制定一部全国统一的干部挂职条例。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“无论是在选定人员、角色定位、岗位职责、任务交办上，还是在工作指导、跟踪监督、工作考核、挂用结合上，都要建立一套科学精细的规定。比如在工作考核方面要有科学严密的指标体系和检验方法。”

　　“干部挂职制度应该明确对干部的培养目的，对任职资格的审核程序再进行细化。”张鸣说，“挂职干部既然是锻炼干部的基层工作能力，了解社会，不妨一下到底，直接下到最基层，应该担任具体工作。免得挂职只是到下面做个闲差，晃晃就回来。”

　　“由于挂职牵涉诸多行为主体，因而目前干部挂职至少有两方面的问题需改进。”齐善鸿认为，“一方面，实施单位、派出单位、接收单位和挂职干部等各主体的权限和责任有待进一步明确。目前组织部门满足于结束阶段的考察，接收单位的日常业务管理很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则无法到位，这种管理与考核上的真空现象需要建立衔接机制。另一方面，挂职是否作为提拔的必要条件，在提拔条件里占多大比重，以及挂职与提拔使用的关系，需要在挂职文件中作详细说明。”

　　“需要制定一部全国统一的干部挂职条例或规则，将现在红头文件中表现出来的原则性规定，变成具有可操作性的法律制度，逐步规范引导我国干部挂职锻炼活动。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时建议。

　　“干部挂职条例要明确挂职干部的挂职任务，并且承当相应责任。目前干部挂职制度与‘责任政府’原则不相容。责任政府的原则要求权责相符，有多大权力就要承担多大的责任，但挂职的特点却偏偏是行使权力却无需承担责任——干好了，被提拔重用；干不好，却用交学费一笔带过，反正是锻炼，挂职结束后继续干老本行。”杜立元坦言，“干部挂职职务是否需要地方人大选举，在法律上要明晰。干部挂职条例要与我国现行的人民代表大会制度紧密结合。因为目前有些地方直接任命挂职干部的职务，或是任命后让人大走个过场，这种做法既损坏了人民代表大会制度的严肃性，也跟我国依法治国精神相悖。最重要的是，干部挂职在选拔和审核程序上要做到公平、公开和公正。”