第30章 我国现代破产立法的理念与运作(4)

　　关于破产债权的确认问题，我国《企业破产法（试行）》第15条规定由债权人会议审查确认债权的规定也是不妥当的。因为审查确认债权的有无、性质及数额，是对当事人实体民事权利的裁判。这种性质的裁判，只有国家的审判机构——人民法院才有权依法定程序作出，债权人会议不过是在破产案件中为协调当事人行为而设立的一议事机构，根本无权对当事人间的实体民事权利作强制裁判。而且，由于每一债权人的债权都须经债权人会议表决确认，而债权人要进行表决，又以其债权事先已得到确认为前提，两项必不可少的前提相互冲突，债权确认实际上也难以进行。对此，现破产法草案征求意见稿第53条拟订为：“本法第五十二条规定编制的债权表，应当提交第一次债权人会议调查。债权人对其他债权人的债权有异议的，应当提出理由并提交有关证据，由人民法院裁定。管理人、债务人、债权人会议对债权表记载的债权无异议的，由人民法院裁定确认。债权表记载的债权因异议而不能确定的，债权人可以向受理破产案件的人民法院提起确认债权的诉讼。”

　　四、关于破产财产的清偿顺序问题

　　关于破产财产的清偿顺序问题，我国《企业破产法（试行）》第37条规定：“清算组提出破产财产分配方案，经债权人会议讨论通过，报请人民法院裁定后执行。破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（1）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（2）破产企业所欠税款；（3）破产债权。破产财产不足清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”根据民诉法和有关司法解释的规定从这一清偿顺序来看，破产企业职工工资和劳动保险费用被列为第一顺序，似乎重点保护了企业职工的利益。但同时我国《企业破产法（试行）》第28条第2款又规定：“已作为担保物的财产不属于破产财产；担保物的价款超过其所担保的债务数额的，超过部分属于破产财产。”据此规定，职工工资和劳动保险费用债权不能优先于设有抵押权的债权，而只能在没有设定担保的企业破产财产中优先于普通债权受偿。这种制度安排使职工工资和劳保费用的清偿置于有财产担保的债权之后，显得不利于保护劳动者的合法权益。

　　为充分保障破产企业职工的合法权益，我国首次提交审议的企业破产法草案重点拟定了以下内容：一是在总则中明确规定“人民法院审理破产案件应当依法保障企业职工的合法权益”（第9条）；二是将劳动债权，即企业所欠职工工资和社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等其他费用作为第一顺序清偿（第137条）；三是规定在债权申报时，劳动债权无须申报即可生效，由管理人记入债权表并予以公示（第46条）；四是规定企业的职工和工会可以派代表参加债权人会议（第54条）；五是规定在债权人委员会中必须有一名劳动债权代表（第62条）；六是规定在重整计划表决时，劳动债权作为债权分类之一进行表决（第81条、第85条）等。但这些规定仅仅是加强了破产企业职工的保护，保证企业职工在破产程序中的知情权、参与权和表决权，并没有改变使职工工资和劳保费用的清偿置于有财产担保的债权之后的状态。对此，笔者认为是值得认真加以研究的。

　　首先，我国目前已经参加了劳动保护方面的国际公约，而该公司规定破产时对职工保护的最低限度的要求，其中就包括应当全额清偿劳动债权。鉴于许多国家都有关于职工特别保护的规定，我国立法应正视这个问题。

　　其次，近几年国家政策已经明确规定企业破产要将职工安置费列入优先受偿范围。例如，国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》中规定：“企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工安置；安置破产企业职工后有剩余的，剩余部分与其他破产财产统一列入破产财产分配方案。破产财产处置前，应当由具有法定资格的资产评估机构进行评估，并以评估价值作底价，通过拍卖、招标等方式依法转让。处置企业土地使用权所得不足以安置破产企业职工的，不足部分应当从处置其他破产财产所得中拨付。——没有参加养老保险、医疗保险基金社会统筹或者养老保险、医疗保险基金社会统筹不足的，从企业土地使用权出让所得支付；处置土地使用权所得不足以支付的，不足部分从处置其他破产财产所得中拨付。”国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》规定：“安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。

　　破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。——没有参加养老、医疗保险基金社会统筹或者养老保险、医疗保险基金社会统筹不足的，从企业土地使用权出让所得中支付；处置土地使用权所得不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业进入破产程序后，职工的生活费从破产清算费中支付，具体支付办法按照财政部《国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定》（财工字［1996］226号）执行。破产企业财产处置所得，在支付安置职工的费用后，其剩余部分按照《破产法》的规定，按比例清偿债务。”国家经济贸易委员会、中国人民银行《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》中规定：“在实施企业破产中，首先要妥善安置破产企业职工，保持社会稳定。企业以土地使用权作为抵押物的，其转让所得首先用于破产企业职工的安置，对剩余部分抵押权人享有优先受偿的权利；处置土地使用权所得不足以安置职工的，不足部分依次从处置无抵押财产、其他抵押财产所得中拨付。抵押权人未优先受偿部分，参加一般债权的清偿分配。”

　　实践证明，这种做法有利于保护职工权益，维持社会稳定。因此，我国制定新的破产法时应当根据这种政策，将职工工资和劳保费用的清偿列入特别优先权的范畴。与这种优先权设置类似的，还有我国《担保法》第56条的规定：“拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人有优先受偿权。”再次，值得注意的是，1999年3月15日九届全国人大二次会议通过的《合同法》第286条规定：“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。”此后，2002年6月11日最高人民法院《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》中进一步明确规定了人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第286条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。而这种建设工程价款优先受偿权的设定实际上也是主要基于对劳动债权的特别保护。