第40章 我国旅游立法的理念和运作(1)

　　旅游法是调整旅游活动领域中的各种社会关系的法律规范的总称。就世界各国的旅游立法的情况来看，现代旅游法作为一个新兴的独立的法律部门，实际上是适应了现代旅游业发展的客观要求。现代旅游业的发展以及在此过程中形成的各种社会关系，正是现代旅游法赖以产生的社会基础。第二次世界大战之后，世界旅游业进入了现代旅游发展阶段。而旅游法这一概念的正式提出，也正是在20世纪50年代末60年代初。这充分反映了随着现代旅游事业的发展以及旅游与社会生活各方面的相互影响不断扩大，越来越多的国家已经认识到加强现代旅游立法的必要性和迫切性。加强现代旅游立法不仅关系到正确确定国家旅游事业的发展方向，而且关系到保护旅游活动主体的正当权益，维护旅游业发展的良好秩序。基于上述现代旅游业和现代旅游立法的发展态势，本文较为系统地阐述了我国旅游立法的理念，并在科学分析我国旅游立法现状的基础上，提出了关于完善我国旅游法制建设的若干建议。

　　我国旅游立法的理念

　　一、可持续发展的理念

　　旅游资源是吸引旅游者的客体。为保障旅游资源的永续利用，必须实施旅游业可持续发展战略，其核心是在保证从事旅游开发和旅游活动的同时，不损害后代为满足其旅游需求而进行旅游开发的可能性，将满足旅游者与旅游区居民需求相统一。根据旅游事业发展的特点、需要及各国旅游立法的经验，我国旅游立法坚持可持续发展的理念，要体现在以下几个方面：

　　一是要坚持旅游业发展应当与经济和社会发展相协调，促进旅游业的发展的宗旨。旅游业是第三产业中重点发展的行业，是国民经济新的增长点，国家应大力发展旅游业，积极提倡、引导国内的大众旅游，逐步发展出境旅游。鉴于旅游的产业带动和群体辐射功能，发展旅游业也是西部大开发的重要策略。国家应制定鼓励发展、加快发展、支持发展等一系列政策和措施，促进旅游业发展。这是中央确定经济增长点和国家产业政策的体现，各地区、各部门都有责任积极落实，形成政策合力，避免政策冲突。

　　二是要遵循统一旅游规划的方针。旅游业的长期、中期规划和年度计划，应当纳入国家和地方的国民经济和社会发展计划，并在规划中注意设计生态旅游产品和文化交流的旅游产品，维护旅游地的自然风光和文化特性。

　　三是坚持有效保护、合理开发旅游资源的原则，坚持旅游资源保护与开发相结合，旅游的经济效益、社会效益和环境效益相统一。开发的目的是为了利用，但对某些旅游资源，特别是自然旅游资源，开发的本身就意味着一定程度的破坏，因此，旅游资源的开发在注意经济效益的同时，必须注重环境效益，拟定好环境保护措施。旅游规划中要强调包含环境保护的内容，努力“争取旅游发展与环境保护的永久和谐”（WTO1993年口号）。只有这样，才能发挥旅游资源的长久魅力。

　　四是应当明确旅游者、旅游经营者和旅游管理者保护旅游资源的义务和责任。

　　二、旅游者至上的理念

　　旅游业是为旅游者提供旅游服务的，旅游者支付一定的费用，就应当享受相应的服务。为了保护旅游者的正当利益，旅游业立法应当明确规定旅游经营者为旅游者服务应达到的水平和要承担的责任，使旅游者在旅游过程中的利益有切实的保障。旅游经营者通过提高服务质量的正当途径来吸引旅游者，提高经济效益，从而鼓励正当竞争，提高旅游业的整体水平。因此，旅游立法中应当特别注意坚持旅游者合法权益保护的原则。旅游者是旅游法律关系的重要主体，其合法利益能否得到有效保护是关系到一个国家或地区旅游业能否健康发展的大问题。“发展旅游业的先决条件之一是保障旅游者的人身和财产安全并尊重它们的人格”（《马尼拉宣言》）。我国《旅游行业对客人服务的基本标准》中也首先明确规定了：为了提高服务质量，保护旅游者的合法权益，满足旅游者的合理要求，贯彻“宾客至上，质量第一”的宗旨，特制定本“标准”。

　　三、发展大旅游的理念

　　旅游业是一个涉及各行业多部门，且依托性、关联性很强的综合性产业，因此必须牢固树立大旅游的新理念，按照旅游业的特点，从食、宿、行、游、购、娱六个方面加以统筹规划，加快发展第三产业的步伐，以满足旅游市场的需求。所谓大旅游，首先就表现在旅游业对整个社会、经济、文化各领域的影响大，其次是其综合性导致的行业跨度大，再次是其依托性所导致的依托程度大。因此，旅游业的产业特征决定了旅游发展必须坚持大旅游的理念，实施大旅游的发展战略。具体来说，就要努力扩大和加深旅游业与其它行业的联系，带动旅游经济与其它经济的深度结合，促进国民经济结构的调整和国内外文化的交流。坚持发展大旅游的理念不仅要求旅游管理体制从组织上、制度上适应并促进大旅游的发展趋势，各级政府、各有关部门以及各行各业要打破区域、部门、行业的界限，实行统一规划，网络化管理，而且还要求旅游经营者要有现代化的经营网络和手段，大力发展适合不同消费层次、消费需求的旅游产品。

　　就我国旅游立法现状而言，与饭店业、景区景点、旅游商店、旅游交通等相比，往往偏重于旅行社的经营与管理。随着我国旅游产业规模的迅速扩张和大旅游战略的实施，各地方旅游法规在拓宽其适用范围方面作出了相当的努力。例如《北京市旅游管理条例》的为“旅游住宿”，自第35条到第38条较详细地对旅游住宿业的经营、安全、星级评定、管理等都提出了明确的要求。《上海市旅游条例》第2条关于旅游业、旅游经营者和旅游资源的界定也体现了大旅游的观念。值得注意的是，各地方旅游法规对旅游资源的开发和保护都给予了高度重视，其中约有25个地方旅游法规将这部分内容单独列为一章，而且大部分地方旅游法规把“旅游资源的开发和保护”放在了第2章，仅次于总则一章。

　　四、政府主导型的理念

　　在旅游业中坚持政府主导型的理念，是指在以市场为基础配置资源的前提下，要注意充分而合理地发挥政府的宏观调控能力，积极引导、规范市场主体的行为，以实现旅游资源的配置达到或接近最优状态。旅游业的调控就是指政府为实现旅游业供需总量的平衡，保持旅游业持续、稳定、协调发展，而对旅游市场进行的调节和控制。在我国坚持政府主导型的理念和实施政府主导型战略，是总结国内外旅游发展经验的结果。

　　为什么在建立社会主义市场经济过程中还要提出政府必须对旅游市场进行调控问题呢？其原因：（1）就旅游业的外部关系而言，旅游业是一项依托性极强的行业，它的涉及面之广，覆盖面之大，是其他行业无法比拟的。正因如此，决定了它具有一定的脆弱性。只要任何一个行业发生风吹草动，都会对旅游业产生影响。然而不可能通过市场机制的自发作用得到补偿和纠正。例如，旅游供给是由旅游需求所决定的，而旅游需求只能通过旅游行政管理部门收集各种信息，经过综合分析才能从宏观上把握旅游需求的脉络，指导旅游供给的发展。（2）就旅游业的内部关系而言，旅游业本身是一个综合性的产业部门，旅游业内部的吃、住、行、游、娱、购六大行业存在客观比例，要求按比例协调发展，如果旅游企业及个人掌握的信息不灵，微观决策有一定的被动性和盲目性，一旦决策失误，就可能出现结构失调，浪费了旅游供给，所以单靠市场本身调节不能保持旅游业的良性发展。因此，对旅游业来说，政府调控尤为重要。（3）就旅游资源的性质而言，一般均属国家所有。近几年来，我国旅游基础设施、配套设施和服务设施建设尽管发展很快，但仍不能适应旅游市场发展的需要，跟不上旅游业发展的步伐。我国虽然幅员辽阔，资源丰富，但旅游资源分布比较分散，国家财力有限，只有通过旅游行政管理部门，在运用有限的财政资金重点地开发旅游景点的同时，还要大力吸引民间资本和外国资本投入旅游事业，才能逐步形成我国旅游业的“拳头产品”，才能在强手如林的世界旅游市场上占有一席之地。

　　五、国民待遇（无差别待遇）的理念

　　国民待遇原则：即一国给予外国自然人、法人与本国自然人、法人在民事权利方面享有同等待遇，将适用于本国公民的民事权利同样地适用于外国人。对国内外旅游者、内外资企业实行无差别待遇，是国民待遇原则的本质要求。当然，国际旅游者、外资企业也要尊重我国旅游区的民风习俗、公共秩序，遵守我国的法律法规。

　　我国国家旅游法规建设的新进展和新特点

　　我国改革开放以来迅速崛起的旅游业，其法制建设也经历了从无到有、逐步强化的过程。我国旅游法制建设的新进展和新特点主要表现在：

　　一、规范模式由计划经济模式转向市场经济模式

　　早期我国的旅游法规大多与旅游企业的经营密切相关，如旅游价格、外汇兑换、旅游商品生产、外汇报价结算、门票价格等，反映了计划经济体制的时代特征；后期立法规范的内容陆续转向管理旅游市场准入、市场秩序、经营规则等方面，反映了旅游行政管理职能的逐步转变。

　　二、规范内容由单一逐步转向综合方面

　　早期旅游立法规范的内容一般比较单一，大多针对某一事项做出规定，如旅行社的质量管理、旅游签证的通知、对客人服务的基本标准、旅游投诉的规定、旅游发展基金的征缴、旅游商品定点生产企业的审批、旅游安全事故的报告与处理程序等。后期旅游立法规范的内容趋向于综合性的法规、规章明显增多，如旅行社管理、导游员管理、出国旅游管理。以出国旅游为例，以前出台过多个规范性文件，先后被1997年的部门规章（国务院1997年3月17日批准，国家旅游局、公安部1997年7月1日发布的《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》）、2002年的行政法规（国务院发布的《中国公民出国旅游管理办法》）所取代。

　　三、规范范畴逐步从传统领域转向新兴领域

　　早期旅游立法基本以旅游接待和经营方面内容为主，比较集中的是旅行社、涉外饭店等，即旅游业起步发展以来的传统产业范围；后期随着旅游产业规模的迅速扩张，“大旅游”从概念变为了现实，旅游立法也就拓宽了领域，增加了门类。如合资旅行社、内河游船评定星级、旅游漂流管理、旅游标准化管理、旅游规划管理、旅游统计管理、优秀旅游城市创建等。

　　四、规范手段由行政手段为主转向法制手段为主

　　我国旅游业发展的初期，较多运用行政手段管理，随着国家法制建设的整体推进，旅游业的发展和管理加快进入法制化轨道，依法治旅的工作格局逐步形成。特别是近年来某些领域的旅游法制已取得较大成绩，初步形成了现行的以旅行社业为核心的旅游法制体系。比较集中的体现在如下三个方面：

　　（一）关于旅行社的旅游法制建设

　　随着旅游业的飞速发展，旅行社数量快速增加。为及时加强对旅行社市场的管理，1985年5月，国务院颁布了《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一部专门的旅游行政法规，标志着我国依法管理旅游业的开始，由此转向以法制作为调控的主要手段。1996年10月15日国务院发布了《旅行社管理条例》。为贯彻实施《条例》，国家旅游局制定了《旅行社管理条例实施细则》，并先后出台一些部门规章和规范性文件，如《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅行社投保旅行社责任保险规定》、《旅行社经理资格认证管理规定》《、关于加强旅行社审批和登记管理的通知》、《关于加强和规范旅行社门市部管理的通知》等，形成了以旅行社为核心的比较完善的法律体系。我国加入WTO以后，为及时适应新形势的变化，又修订了《旅行社管理条例》，增加了有关“外商投资旅行社”的内容，强化了对各种类型旅行社的法制化管理。

　　（二）关于导游人员管理的旅游法制建设

　　导游人员是旅游活动的具体组织者和服务者，与旅游消费和接待服务质量密切相关。目前全国具有导游员资格的有15万人，还有大量季节性的临时导游员。1999年5月14日，国务院发布了《导游人员管理条例》，这是旅游行业的第二部行政法规，明确规定了导游资格考试制度、导游证制度、导游分等定级、导游工作职责与处罚，为建立政治业务素质双过硬的导游队伍提供了法律保障。为贯彻实施这个《条例》，国家旅游局1999年8月出台了《导游证管理办法》，2001年12月出台了《导游人员管理实施办法》，增加了对导游实行分级管理、登记制度、记分管理、年审管理的规定，强化了对导游人员的日常管理。

　　（三）关于出境旅游管理的旅游法制建设

　　为加强对出境旅游管理，1997年7月1日，经国务院批准，出台了《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》。为适应新形势的发展变化，国务院决定2002年7月1日起实施《中国公民出国旅游管理办法》，这是旅游行业的第三部行政法规，从管理手段上向法制化方向又迈出了一大步。根据新的管理办法，出境旅游组团社由67家扩大到528家；随后出台了《中国公民出国旅游服务标准》；2002年10月28日，国家旅游局又发布了《出境旅游领队人员管理办法》，使出国旅游管理更加有法可依、有章可循。

　　我国地方旅游法规建设的新进展和新特点

　　我国地方旅游法规一般是指省一级的立法机关通过和颁布的地方性旅游法规。地方旅游法规是根据宪法和有关基本法律原则制定的，调整地方旅游法律关系的行为准则。它通常规定了一个地区旅游管理的原则、基本任务、基本制度，以及旅游活动中各主体的权利和义务，是地方旅游业制度化、规范化发展的重要保证。

　　我国地方旅游法规是从20世纪90年代中叶起步的，但发展速度非常迅速。除个别省、市尚未制定地方旅游法规外，绝大多数省、自治区、直辖市均颁布了地方旅游法规。

　　我国的地方旅游法规建设的新进展和新特点主要表现在如下几个方面：

　　一、地方旅游法规名称的新变化