第41章 我国旅游立法的理念和运作(2)

　　我国原来的地方旅游法规一般均称为“旅游管理条例”，然而最近几年制定的地方旅游法规名称中的“管理”二字基本上都被取消了。例如，2002年3月28日福建省九届人大常委会第三十一次会议审议通过的旅游法规——《福建省旅游条例》、2003年11月29日吉林省十届人大常委会第六次会议审议通过的旅游法规——《吉林省旅游条例》和2003年12月31日上海市十二届人大常委会第九次会议审议通过的旅游法规——《上海市旅游条例》。同时，在一些地方旅游法规的修订工作中也充分反映了这一新的变化。例如，海南省早在1995年就颁布了我国第一个地方旅游法规《海南省旅游管理条例》，在2001年12月29日又通过了新的《海南省旅游条例》，这是修订第一个旅游法规的基础上而制定的新的地方旅游法规。山西省人大曾于1997年7月30日颁布了《山西省旅游管理条例》，于2002年9月28日也修订了该条例，颁布了新的《山西省旅游条例》。这些地方旅游法规的修订，其核心精神就在于政府对自身职能的重新定位，即尽可能地少一些行政干预，多一些配套服务，也就是意味着政府单纯管理职能的弱化，服务功能的强化。

　　二、地方旅游法规地方特色的逐步强化

　　通常来说，地方性旅游法规不仅应当具有从属性（即不得与宪法、法律和行政法规相抵触）和区域性（即只在本区域内有效），而且应当具有更强的可操作性。这就要求地方旅游法规的制订必须符合地方旅游业的实际，坚持地方特色。地方性旅游法规应当根据本地的具体情况和实际需要而制定，在调整对象、权利与义务、罚则等方面规定得更为具体。在我国原来的部分地方旅游法规中存在着内容和形式均过于雷同，缺乏特色的问题，然而，近几年制定的地方旅游法规越来越注重地方特色。例如，2002年7月26日颁布的《西藏自治区旅游管理条例》规定了发展旅游业应当突出雪山、草原、森林、湖泊、河流、湿地、野生动植物、历史文化、民俗风情等地方特色和民族特色的旅游；《上海市旅游条例》中突出了都市旅游的特点；《吉林省旅游条例》则强调了发展具有该省特色的边境旅游，并对其作出了专章规定。

　　三、地方旅游法规章节结构模式的探索

　　我国地方旅游法规的章节基本模式一般包括了总则、旅游资源的开发与保护、旅游经营者、旅游者、旅游监督管理、法律责任和附则等。然而在各地立法并不完全一致，其中区别较大的主要是北京和上海。1999年3月30日北京市。《上海市旅游条例》包括了总则、旅游促进与发展、旅游规划与资源保护、权益保护与经营规范、法律责任和附则六章。与上述两地立法不同的是，《吉林省旅游条例》第二章旅游发展与促进则涵盖了旅游规划与资源保护的内容。值得一提的是，《上海市旅游条例》第4章定名为“权益保护与经营规范”显然涵义过于宽泛。

　　四、高度重视权利与义务的统一性

　　地方旅游法规通过规范旅游经营者和旅游者的权利义务关系，从而使得旅游经营者和旅游者的活动得到了应有的保障。特别是《上海市旅游条例》的制订过程较为具体而又生动地体现了这一立法精神。上海的旅游条例曾先后经过“征求意见稿”、“草案”，最后由市人大常委会通过《上海市旅游条例》。该条例的草案克服了征求意见稿片面强调旅游经营者义务的不足，而增加了旅游经营者权益保护的条款；《上海市旅游条例》则克服了“草案”中片面强调旅游者权利的不足，增加了旅游者义务的条款。

　　五、渐次取消地接旅游市场的经营壁垒

　　原来我国地接旅游市场普遍存在着的经营壁垒就是外地的旅行社组团到当地后，都须交予当地的旅行社来组织安排，往往涉及导游、用车、住宿、餐饮等多方面。这种状况实际上是无法适应我国加入世界贸易组织以及我国旅游业迅速发展的客观要求的。在我国地方立法中，最早对此作出反应的是《海南省旅游条例》。该条例明确规定了外省市的旅行社可以组织省外旅游团队直接到海南进行旅游活动，政府有关部门应当为其在交通、咨询、服务及事后备案等方面提供方便，不得歧视、设置障碍。旅游行政主管部门应当在重要旅游城市的车站、码头、机场等地设立旅游服务机构或者设施，为外地直接来海南旅游的团队及散客提供旅游咨询与服务。2002年3月29日福建省九届人大常委会第三十一次会议通过的《福建省旅游条例》规定，旅游区（点）的经营者、旅游行政管理部门应当公平对待本行政区域外的其他旅游经营者、旅游者和导游，不得附加限制条件。这一规定意味着旅游景点可以不经“地陪”直接向省外旅行社开放，改变了长期以来外地旅游团队入闽旅游必须由当地旅行社垄断导游服务的“行规”。其后制定的《山西省旅游条例》、《吉林省旅游条例》和《上海市旅游条例》等也纷纷采纳了这方面的新规定。

　　六、公务旅游明确纳入调整范围

　　以往国家机关、企事业单位出差不能凭旅行社的发票报销，目的是防止公款旅游。但在国际上，通过旅行社安排政务商务旅行，是通行的惯例。在国外，不论是大型企业还是政府部门，都会将出差旅行列为集团采购的范畴。他们把自己的旅行需求同时提交给几家专门提供公务旅行管理的旅行社，由旅行社提供全方位的解决方案。例如，德国政府每年都通过招标，选择两家旅行社负责政府部门的政务旅行安排；澳大利亚政府也是每年一次招标，中标的旅行社负责政府全年的旅行活动。由于旅行社的业务具有一定的规模，其价格往往比自行组织出行更为经济和便捷，因此，通过旅行社安排公务旅行不但可以降低行政和商务成本，也便于事后审查，有利于规范公务旅行活动。只要有序管理、操作和推进，让这块业务公开化，并运用“阳光招标”等方式，可以有效防止腐败行为的发生。对此，《上海旅游条例》第21条明确规定：“国家机关、企业、事业单位和社会团体经审批获准的公务活动，可以委托旅行社安排交通、住宿、餐饮、会务等事项。”上海将此项规定正式写入新出台的《上海旅游条例》，这在我国立法中尚属首次。

　　七、旅游法律责任机制的新突破

　　明确法律责任是制定地方旅游管理条例的重要目的之一，是规范和约束不同的主体在旅游活动中按法律法规操作的重要依据。地方旅游法规都有“法律责任”一章，对可能出现违法行为的主体规定了法律责任。这些主体为：一是旅游经营者；二是旅游从业人员；三是旅游行政管理人员；四是破坏旅游资源、损坏旅游服务设施、扰乱旅游秩序者。明确旅游活动中不同主体的法律责任，并对违法主体进行法律追究，可以进一步规范旅游市场，保护经营者和消费者的合法权益，从而促进旅游业的发展。《上海旅游条例》在强化旅游法律责任机制方面有新突破，即规定旅游者权益受损先行赔偿的法律责任机制。根据《条例》规定，游客可得到旅行社先行赔偿的，包括两种情况：其一是游客在与旅行社书面合同约定的旅游商店内购买商品，发生商品掺杂、掺假、以假充真、以次充好，或者销售失效、变质的商品，游客可以要求旅行社赔偿。旅行社赔偿后，有权向造成旅游合同不能履行或不能完全履行的旅游经营者或商品销售者追究违约责任。其二，旅游经营者未按旅游合同标准提供相关服务的，应当承担违约责任。给旅游者造成损失的，旅游经营者应当依法赔偿。由于其他旅游经营者全部或者部分不履行合同给旅游者造成损失的，可以由与之签约的旅游经营者先行赔偿。

　　关于我国旅游法制建设的若干建议

　　一、尽快出台我国的旅游基本法

　　（一）加快制定《旅游法》是我国旅游业发展的客观需要

　　旅游业是一个新兴的产业部门。旅游业一般分为国际旅游业和国内旅游业。国内旅游业是为国内旅游者服务的一系列相关的行业，它关系到国内游客、旅行方式、膳宿供应设施和其它各种事务。改革开放以来，旅游业已成为我国国民经济新的增长点，在经济结构调整、拉动内需、增加创汇、安置就业等方面发挥了显著作用。同时，旅游在加强精神文明建设、提升国民素质、促进文化交流、推动环境保护等方面的潜在功能正逐步凸显，并为社会各界所认同。我国旅游业取得的成绩主要表现在以下几个方面：一是国际、国内旅游市场逐渐融合，旅游接待人数和旅游收入不断增多。旅游企业集团逐步发展，旅游交通状况大大改善；二是国际地位不断提高，国际合作日益活跃，与主要客源国的多边和双边旅游合作与交流不断扩展和深化；三是旅游业被列为国民经济新的增长点，旅游综合功能得到全面发挥。2000年，我国旅游业总收入达4518.45亿元，比上年增长近13％；旅游外汇收入超过162亿美元，比上年增长15％。2002年我国实现了入境旅游、国内旅游和出境旅游大市场快速增长，预计全年旅游总收入达5530亿元人民币，超额完成年初的预定目标，比上年增长10.7％，继续高于国民经济总体增速。按照2002年旅游收入5530亿元计算，旅游收入已经占到了国民经济总量的5％，这说明旅游业已经在国民经济中占有了越来越大的份额《旅游法》有了它出台的经济基础。

　　我国旅游业经过了十几年的发展，已经具备了相当大的行业规模，旅游业作为一个产业部门，应有本行业的基本法律。近年来，我国旅游法制建设的相对滞后与旅游业的快速发展形成很大反差。在全国人大和政协会议上，代表、委员关于《旅游法》的建议或提案连年增加，要求国家立法机构尽快制定旅游法，以促进旅游业持续健康发展。

　　（二）加快制定《旅游法》是健全我国旅游法律体系的必然要求