第42章 我国旅游立法的理念和运作(3)

　　在旅游法制体系中，旅游法是一个基本法，应尽先出台。多年的旅游管理实践表明，仅靠单项法规，还难以调整旅游活动中产生的所有旅游法律关系。从我国现有的旅游法律体系看，远远不能适应旅游业迅猛的发展需求，旅游业发展和旅游立法相对滞后的矛盾日益突出。与完善的旅游法律体系相比，我国的旅游基本法和旅游单行法还处于缺位状态；有关的民事基本法的内容没有反映旅游活动的内在特殊规律，缺乏针对性和可操作性，旅游民事法律关系的调整没有直接的法律依据。虽然国务院已经颁布了《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《中国公民出国旅游管理办法》三个行政法规，但这些法规无论从立法层次还是立法范围，都远远不能适应旅游业发展的需要。另外《，旅游住宿业法》、《旅游安全法》、《旅游景区管理法》等同旅游关系密切的重要法律至今尚未出台，这与完善我国市场经济的法制体系极不相称，使旅游业发展的许多问题无法确定下来，旅游业在国民经济中的地位得不到法定化，旅游行业管理的范围、旅游管理职能的划分等长期以来有争议的问题也得不到解决。近年来，大部分省、自治区、直辖市相继出台了旅游业的地方性法规，但由于各地市场经济和旅游业发育程度不同，所以立法水平参差不齐，法规内容不一，个别的还存在与国家政策导向相抵触的现象。因此，为保障旅游业能持续、快速、健康发展，国家应尽快制定一部《旅游法》，以作为全国旅游业发展的基本行为规范。

　　（三）加快制定《旅游法》是我国旅游业与国际旅游业接轨的需要

　　积极开拓国际客源市场，扩大外汇收入，是我国发展旅游业的重要目标。为了保证这一目标的实现，必须在制度上保持与国际旅游基本规则的一致性，使我国旅游业走上国际轨道。因此有必要从服务贸易自由化趋势的角度，对我国现有的法律规则予以分析：GATS（服务贸易总协定），是WTO制度框架的重要组成部分，它明确了国际服务贸易的基本国际惯例，其中对我国旅游业将产生重大影响的有透明度原则、市场准入原则和国民待遇原则等规定。为适应加入WTO的新情况，《旅游法》的制定将有利于从法律角度进行前瞻性、基础性的铺垫和谋划，从制度上确保我国旅游业逐步开放的进程，使之有利于消解因市场开放而带来的负面冲击，最大限度的利用市场开放的优势。

　　（四）加快制定《旅游法》是加强我国旅游法律关系法律调整的迫切要求

　　旅游业有“无烟产业”和“永远的朝阳产业”的美称，它已经和石油业、汽车业并列为世界三大产业。改革开放以来，我国的旅游业有了非常迅速的发展，但是比较而言，目前旅游市场尚是一个不成熟的市场，因而存在许多问题。我国国内旅游业发展的广度深度都远远不能适应经济发展和人民生活水平提高的需要。特别是随着旅游业的迅猛发展，产生了大量错综复杂的社会关系和一些亟待解决的问题。由于旅游消费品具有无形性、错综复杂性、生产与消费同步性等特点，使旅游经济活动中旅游企业之间、旅游企业与旅游者之间的民事法律关系的调整也具有特殊性和复杂性，而我国目前缺乏调整这些民事法律关系的特殊法律规范，从而使旅游者某些合法权益得不到适当保护，造成旅游企业之间不正当竞争加剧，企业整体效益下降，旅游服务质量低劣，旅游投诉日益增多等现象。现在一些法院审理旅游纠纷案件时，由于缺乏国家专门颁布的旅游法律民事规范，常常无法可依或只能引用不适合旅游业特点的法律，给旅游行业造成不必要的损失，影响了旅游业的正常发展。特别是在旅游业发展中，由于缺乏一个统一的具有强制性的指导原则和行为规范，一旦部门间出现纠纷，单靠各级旅游行政部门，许多问题是难以有效协调和妥善解决的。这就需要国家出台专门的《旅游法》，协调旅游事业与其它行业的关系，妥善处理与有关行业法规的衔接，明确旅游市场主体的根本性权利义务及相应的法律责任，更有效的保护旅游者和旅游经营者的合法权益，维护正常的旅游市场秩序。

　　（五）我国《旅游法》出台的时机和条件已经成熟

　　我国旅游业的大发展，已造就了出台旅游法的社会基础和良好条件。从《旅游法》的起草情况来看，国家旅游局从1982年开始起草《旅游法》，至今已有20多年。到2001年，我国的《旅游法》从开始起草，就已十五易其稿。其之所以未正式进入国家的立法议程，既有认识上的原因，也确实存在不少客观上的困难。困难之一，在于旅游业是综合性行业，其覆盖社会生活面广，行业界限模糊，很难规范。如旅游饭店分属众多部门，虽然旅游部门所属的饭店占有一定的比例，但由于“利益驱动”，旅游行政管理部门实际上很难对所有饭店进行管理。数量众多的以销售旅游品为主的商店，其属性上更多的为商业成分，更难有一个统一的运行规则，因此，制定旅游法的阻力也就比较大。困难之二，在于与相关法规的衔接在技术上复杂，如根据现行法律规定，风景名胜区和文物景观的管理权分属建设部门和文物部门，《风景名胜管理条例》、《文物保护法》已经发布施行，对管理权的归属等都作了明确规定，如果《旅游法》规定由旅游部门管理风景名胜区等，必然与现行法律发生冲突，但旅游业作为一个综合性的产业部门又不能将这些部门割裂开来。这些困难尚待解决。困难之三，还在于立法的基本思路和基本理念上，这是旅游法未能出台的主要原因。原来考虑《旅游法》主要是从单纯的管理法角度考虑的，由于这涉及到与各个部门的利益和权力冲突，所以很难处理。现在明确了应当把《旅游法》在整体上作为一个促进法来对待，这实际上已经形成了我国《旅游法》制订的新思路和新理念，从而为我国《旅游法》的正式出台奠定了理论基础。与此同时，我国已经有90％以上的省份出台了关于旅游业的地方性法规，加之国务院出台的行政法规、国家旅游局出台的行政规章，实际上也为正式出台《旅游法》提供了宝贵的立法经验，奠定了必要的立法技术基础。

　　我国未来的《旅游法》应当主要包括旅游业发展中带有根本性的问题，把国家对旅游业的发展方针、政策、战略法定化，协调与旅游业发展相关的各方面关系和利益，如旅游业在国民经济中的地位和作用，旅游业的行业范围，旅游行政管理机构、职责、管理权限等内容。在体例上可分为总则（地位、作用、范围）、旅游行政管理机构（机构、职责、权限）、旅游资源、旅游业发展规划、旅游客源市场、旅游教育、旅游者和旅游经营者的权利和义务，旅游纠纷投诉与受理、旅游派驻机构、法律责任、附则等章。

　　《旅游法》应确定国家发展旅游业的原则和措施，确立合理开发、科学利用旅游资源和环境保护的制度，特别应强化对旅游者权益的法律保障等。

　　二、重视旅游法律体系的配套工程

　　为了健全旅游法制，除了制定旅游法以外，还应当要根据旅游业发展的几个主要环节，它的配套法规。没有制定出法规的，尽快制定；已经出台的法规，要加以完善。要根据旅游业发展的需要，适时制定具有针对性的规定和制度，及时用法律手段调整旅游业发展中出现的新问题。例如我国旅游住宿业，是旅游业中的一个主要环节，但现在无法可依。对此，如果尚难制定统一的旅游住宿业法规的话，至少应尽快制定一个有关旅游涉外饭店管理的行政规章。此外，还要抓紧制定《旅游车船管理条例》等旅游业发展急需的法规，尽快改变某些方面旅游管理无法可依的状况。

　　三、明确我国的旅游管理机构体系

　　我国从1986年开始，就将旅游业列入了国民经济和社会发展规划，同时我国旅游业作为国民经济和社会发展的一个部门和一项产业纳入了全社会统一管理的轨道，并向旅游管理部门提出了加强行业统一管理的要求。为了加强行业管理，国务院还专门成立了国家旅游事业委员会，全国各地强化了管理机构。

　　从各地情况来看，早期的如中共北京市委、市政府曾在1986年12月17日决定撤销了原市旅游局和原市饭店总公司建制，按照宏观加强管理、微观放开搞活的原则成立了北京市旅游事业管理局，统一管理北京城乡旅游事业，初步改变了过去多头、分散管理的局面。这对加强旅游全行业管理，提高旅游服务质量，产生了积极作用。后期的如上海成立的上海市旅游事业管理委员会等。我们应当认真总结有关旅游管理体制方面的经验。从目前来看，为了进一步改善我国的旅游管理机构体系，强化对我国旅游业的调控能力，如何进一步强化国家旅游事业委员会的法律地位和职能以及如何确定其与国务院下属的其它有关部门的关系等，已经成为一个尚须认真研究解决的问题。

　　四、加强促进旅游业发展的法律举措

　　在旅游立法中应尽量采取鼓励发展旅游事业的措施，包括财政管理、税收管理和兴建旅游设施等。例如，目前旅游行业最为关心的问题和最需要的政策就在于旅游市场准入制度上，具体包括经营的资格和条件等问题。又如在旅游景区方面，旅游景区再也不能既是管理者又是经营者，而应当把景区所有权、管理权与经营权适当分开。同时在旅游区的开发、保护和经营上，也应当放开对民间资本、外资的进入。

　　五、努力提高旅游司法和执法的水平

　　随着我国旅游法制化进程的加快，以及旅游市场规模的迅速扩张，加强旅游司法和执法已被提上重要工作日程。一方面各级人民法院不断加强各类旅游案件的审理工作，有的地方法院还为此设立了专门的旅游法庭。另一方面，随着旅游行政部门管理职能的转变，旅游执法水准也有了明显进步。特别是根据旅游业发展的需要，国家旅游局还专门成立旅游质量监督所，专门负责受理旅游投诉，并在全国逐步形成了国家、省级、旅游城市三级质监网络，成为旅游行政执法的重要力量。在旅游司法和执法过程中，各有关司法部门和执法部门都应当充分利用法律手段，严厉打击违法犯罪行为，切实维护当事人的合法权益。与此同时，也要注意认真总结旅游司法和执法经验。在此基础上，旅游主管部门在法律指导下，可以制定有关执法的实施细则及配套措施，加强对旅游业的管理，改善旅游业的经营秩序，促使旅游业健康发展。