学习提示：自然灾害防减法是环境与资源法体系的重要组成部分，是环境与资源各部门法之一，但与其他子部门法，如污染防治法、自然资源法，又有所不同。因此，我们将自然灾害防减法单独作为一章来专门论述。本章将从自然灾害入手，介绍自然灾害法的一般理论，并对几类重要的自然灾害防减法律制度———防洪法律制度、防火法律制度和防震法律制度的主要内容进行专节讲述。本章的学习，重在对相关法律条文的系统理解。
（第一节）自然灾害防减法概述
一、自然灾害概述
（一）自然灾害的概念
根据灾害学的研究，灾害是指由于自然变异、人为因素或自然变异与人为因素相结合的原因引起的对人类生命、财产和人类生存发展环境造成损失的现象或过程。
根据以上定义，灾害一般分为人为灾害和自然灾害，人为灾害是指人为原因所导致的各类影响人类生存的灾害，如破坏植被造成水土流失和洪涝灾害；“所谓自然灾害就是由于自然现象的变动使人类生存环境恶化的事实”。如火山爆发造成河流污染，从而危害人们的生产、生活的现象。
目前，自然灾害主要有气象灾害、洪水灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、农牧业灾害、生物灾害、森林灾害和草原灾害等九大类。
（二）自然灾害的特点
根据对不同种类的自然灾害的分析，可以发现自然灾害具有以下主要特点：
1.现代自然灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大自然灾害发展到现代，其种类复杂多样。这主要是因为在传统自然灾害发生的基础，人为的因素日渐增多。人类的活动无疑复杂化了各种自然灾害的发生原因，进而导致自然灾害的种类也日渐增多。自然灾害的频频发生与自然生态的脆弱密切相关。脆弱的生态系统不能承受各种较大的冲击，当外界冲击力稍有增大，就会诱发各种自然灾害。而且，脆弱的生态系统使得各种自然灾害的发生范围越来越大，损失更为惨重。近年来，跨区、跨省的自然灾害时有发生，长江上游的生态破坏导致中下游沿江各省区遭受了百年不遇的洪灾；西北部的沙尘逐年向东南方向蔓延，使更多的地区弥漫在春季的沙尘天气中；今年四川省自然灾害中共有21个市（州）的179个县（市、区）、4305个乡镇受灾，可见其受灾范围之广。
2.自然灾害的相关性加强，形成了复杂的灾害链和灾害群
有些自然灾害的发生出于同一原因，因而相互之间具有一定的联系。还有些自然灾害类型相同，却出于不同原因，它们之间也存在一定的关联性。各种不同的因果关系导致自然灾害呈现出灾害链和灾害群的样态。
3.自然灾害具有不可避免性，而且不易恢复
自然灾害是自然界运动过程中所发生的各种现象，是自然力的结果，而非人力所能控制，因此，其发生具有不可避免性。而且各种自然灾害的发生往往造成局部地区生态系统的大面积恶化，要恢复灾害发生前的状态，一般比较困难，不可能恢复生态系统的原貌。
二、自然灾害防减及立法概况
自然灾害的空前增多，给人们的生产、生活带来了极大的危害。于是，人们开始运用各种手段来防治和减少灾害的发生。这些措施包括：检测、评估、预报、防灾、减灾、技术运用、法制、教育、宣传等等。作为防灾、减灾的一套规则体系，自然灾害防减法便应运而生了。自然灾害防减法是指有关防治、减轻自然灾害的法律规范的总称。自然灾害防减法主要调整人们在防治、减轻自然灾害的过程中所发生的各种社会关系。通过发挥自然灾害防减法的调整作用，能规范人们的自然灾害防减行为，更好的防治和减轻自然灾害，确保社会经济建设的顺利进行。
伴随自然灾害的频频发生，各个国家都开始了自然灾害防减立法活动。例如，日本自1880年到1987年，共制定了35部自然灾害防减法律规范。其中最为重要的是1947年10月制定的《灾害救助法》和1961年11月制定的《灾害对策基本法》。为了贯彻实施这些法律，日本政府还专门制定了配套法规和法令。美国也十分重视自然灾害的防减工作，不但有自然灾害防减的基本法律规范，如1950年制定的《灾害救济法》，还有一些具体的自然灾害防减法，如1977年通过的《地震灾害减轻法》。
在我国，尽管有许多关于自然灾害防减的立法，但都散见于其他环境与资源法当中，如《水法》中关于防洪的法律规定，《草原法》中关于保护草场、防止植被破坏、水土流失的规定，等等。并且，这些立法都很零散，相互之间存在不统一等情况。因此，针对地域广阔、自然环境复杂多样、自然灾害层出不穷的现状，我国迫切需要制定有关自然灾害防减的基本法律规范和具体的法律规范，以及大量的行政法规、地方性法规，用以指导和规范我国的自然灾害防减工作。
（第二节）防洪法律制度
一、防洪的立法
防洪法是指调整在防洪过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。其中，形式意义的防洪法，即1997年8月29日第八届全国人大常务委员会第二十七次会议通过的《中华人民共和国防洪法》（简称《防洪法》）是我国在防洪领域内调整防洪社会关系的一部基本法律。该法旨在防治和减轻洪涝灾害，保全人类的生命和财产，维护社会经济的稳定发展。除《防洪法》以外，我国还颁布了许多有关防洪的法律、法规和规章，除1997年8月制定的《防洪法》外，主要还有：全国人大常委会2002年修订的《中华人民共和国土地管理法》、1988年1月制定的《中华人民共和国水法》、1991年6月制定的《中华人民共和国水土保持法》；国务院于1988年6月发布的《河道管理条例》、1991年三月发布的《水库水坝安全管理条例》、1991年7月发布的《防汛条例》、1997年2月印发的《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》的通知等。除此之外，各部委、各地区还制定了相当数量的部门规章和地方性法规。这样，我国基本形成了从中央到地方的防洪法律体系，为预防和减少洪涝灾害提供了有力保障。
二、防洪的法律规定
我们主要以《防洪法》这一法律规范为依据来把握有关防洪的法律规定：
（一）关于防洪工作应遵循的基本原则的规定
1.防洪工作要实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则
洪水的流域性和易波及性特征决定了防洪活动是一项复杂的、综合的流域性工程，而且洪水灾害极易造成严重损害，因此，对于防洪工作，既要预防，又要治理，而且要以预防为主，并辅之以其他多种措施，对洪灾进行综合治理。防洪又是一项艰巨的工程，必须要形成一套自上而下、统一协调、分工负责的防洪管理体制，这决定了在防洪工作中必须贯彻局部利益、服从全局利益的原则，确保防洪工作取得实效。
2.防洪工程设施建设应当纳入国民经济和社会发展计划的原则
防洪工程设施是国家防洪工作的重要手段之一。为了确保这些设施防洪功能的有效发挥，国家应当投入足够的人力、财力。这也从另外一个方面保护了人民的生命和财产安全，对于各地区或全国的经济发展和社会稳定起到重要的作用。因此，任何一国或地区的防洪工程设施的建设始终应当与该国家或地区的经济和社会发展水平相适应，使防洪工程设施建设与经济发展相协调，充分发挥防洪对经济建设的保护作用。
3.防洪费用的筹集按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则
防洪是一项事关国家和社会稳定全局的大事，其费用的投入主要依靠政府。另外，政府的防洪投入也保护了一定人群的生命财产安全，因此，受益者承担一定的防洪费用也在情理之中。贯彻这一原则，旨在调动国家、社会和个人的力量，形成全社会共同防洪的局面，尽可能地使洪水造成的损害减到最小，从而最大限度地维护国家经济建设的顺利进行。
4.开发利用和保护水资源，应当服从防洪总体安排，实行兴利与除害相结合的原则水在人民的生产、生活中，既有为利的一面，又有为害的一面。因此在用水的同时必须要注意防水，要在防洪总体部署安排下，合理开发利用和保护好水资源。
（二）关于防洪的监管体制的规定
国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定和国务院水行政主管部门授权的防洪协调和监督管理职责。
国务院建设行政主管部门和其他有关部门在国务院的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。
（三）关于防洪的监管制度的规定
《防洪法》为了加强对防洪工作的监督管理，规定了一系列制度，主要有：统一规划、分级管理的制度，流域管理与行政区域管理相结合的制度，分区管理制度，洪水影响评价制度等。
1.统一规划、分级管理制度
它是关于防洪规划编制和实施的一整套程序、措施和方法，是防洪规划的法律化。该制度强调防洪工作要在统一规划下进行，即根据水害和水资源的具体情况，统筹考虑各方面的因素，兼顾各地区、各部门的要求和利益，制定合理可行的规划，并且按照规划付诸实施。在具体实施的过程中，强调分级实施，即对于按流域或者区域制定的规划，分级层层下达，一级一级地落实，真正把规划贯彻到实践中去。
2.流域管理与行政区域管理相结合的制度
根据洪水成灾的特点，防洪工作应以流域为基础进行。国务院在大的流域设立了流域管理机构，对该流域的防洪工作进行统一管理。与此同时，该流域沿岸各省、自治区、直辖市及有关地区也要根据流域管理的要求，结合本地的实际情况，对本地区的防洪工作进行管理。对于没有流域管理机构的江河，依法进行区域管理。只有形成流域管理和行政区域管理相结合的管理体系，充分发挥各方面的作用，协调行动，有序治理，才能有效地防治洪水。
3.分区管理制度
各级人民政府应当按照防洪规划对防洪区内的土地利用实行分区管理。防洪区分为洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区。洪泛区是指尚无工程设施保护的洪水泛滥所及的地区；蓄滞洪区是指包括分洪口在内的河堤、背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等；防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，在防洪规划或者防御洪水方案中划定，并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。
4.洪水影响评价制度
在洪泛区、蓄滞洪区内建设非防洪建设项目，应当就洪水对建设项目可能产生的影响和建设项目对防洪可能产生的影响做出评价，编制洪水影响评价报告，提出防御措施。建设项目可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准时，应当附具有关水行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告。在蓄滞洪区内建设的油田、铁路、公路、矿山、电厂、电信设施和管道，其洪水影响评价报告应当包括建设单位自行安排的防洪避洪方案。
（四）关于防洪的限制性保护措施的规定
1.禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。
2.禁止围湖造地。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，有计划地退地还湖。禁止围垦河道。确需围垦的，应当进行科学论证，经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后，报省级以上人民政府批准。
3.护堤护岸林木，不得任意砍伐。采伐护堤护岸林木的，须经河道、湖泊管理机构同意后，依法办理采伐许可手续，并完成规定的更新补种任务。
4.在防洪工程设施保护范围内，禁止进行爆破、打井、采石、取土等危害防洪工程设施安全的活动。
5.任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损水库大坝、堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料等。
（五）关于防汛抗洪的规定
1.防汛抗洪管理体制的规定
国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门；在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构；有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。
2.防御洪水方案的制定和实施的规定
有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准，制定防御洪水方案（包括对特大洪水的处置措施）；长江、黄河、淮河、海河的防御洪水方案，由国家防汛指挥机构制定，报国务院批准；跨省、自治区、直辖市的其他江河的防御洪水方案，由有关流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府制定，报国务院或者国务院授权的有关部门批准，防御洪水方案经批准后，有关地方人民政府必须执行；各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。
3.紧急防汛期内各级政府及防汛指挥机构职权的规定
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