第27章 政府体制(2)

　　政府机构在广义上指中央和地方的全部立法、行政、司法和官僚机关。狭义的政府机构仅指中央和地方的行政机关、官僚机关。我们应从广义上理解政府，因为政府是实现国家意志的机关，而国家意志是以暴力为后盾，通过立法、执法和审判等形式实施的。因此，国家机构或政府机构主要包括：（1）国家元首；（2）国家权力机关，或称立法机关；（3）国家行政机关；（4）司法机关；（5）安全机关，主要指军队。除了上述机关外，官僚机构对国家意志的实施也发挥着重要作用。

　　二、国家元首

　　1.国家元首的概念

　　世界上无论实行哪种政府体制的国家，都有国家元首作为该国对内对外礼仪上或实质上的代表，这几乎是没有例外的。元首出国访问，享有最高规格的国家礼遇。元首按其本质来说，固然是统治阶级的代表，但在许多场合，特别是国际性场合，往往表现为民族的象征和国家的代表者。

　　那么，什么是国家元首？“元首”就是“头”的意思，在古代国家的君主专制制度下，元首的概念就是指君主而言。古代的君主始终是国家最高权力的拥有者，君主握有实际权力，包括立法的权力，在国家政治生活中占有极为重要的地位。在我国古代文献中，早就有了“元首”一词，例如《汉书·丙吉传》中就载有“君为元首”的说法。古代西方的奴隶制、封建制国家的元首，一般也都是指君主。现代的国家，无论是资本主义国家或社会主义国家，都是与一定阶级的民主政治相联系着的，因而国家原则的指导思想是所谓分权学说，尽管分权学说的具体内容各不相同，但是他们都主张国家权力在几个部门之间进行分配，而不是集中于像过去君主那样的个人手中，这一点社会主义和资本主义则是共同的。因此，从资本主义制度确立开始，国家元首已经不再拥有包括立法权在内的全部的最高国家权力了。这是元首概念在历史上发展中的一次质的变化。

　　现代国家的元首本身就是一个国家机关，元首是国家机构的一个组成部分，即首脑部分。一般地说，国家元首在形式上是对内对外代表国家的国家机关。国家元首不管他是否是行政首脑和是否掌握行政实权，在形式上总是凌驾行政、立法、司法等一切国家机关之上的，是代表着整个国家的。

　　由于各国的具体情况和政权结构形式特点的不同，国家元首的名称、地位、权限和作用也是各不相同的。按照当前资本主义各国宪法规定及实践情况来看，据不完全统计，由国王或其他世袭君主担任国家元首的有29个；由总统担任国家元首的有60多个；由革命委员会、执政委员会或武装部队最高委员会主席等担任国家元首的有10多个；还有10多个英联邦国家，如澳大利亚、新西兰等国，名义上虽由英国女王担任国家元首，但实际行使国家元首职能的，则是英国女王任命的总督，由总督代理元首。

　　在政治学中，元首的性质和形式不同，形成了区分不同类型的政体的重要标志。例如，英国、荷兰、比利时等国，出于国家元首是世袭的君主，因而这些资产阶级国家被称为君主国，而在君主国中，根据元首的地位与作用不同，又可以分为二元制君主国和议会制君主国。

　　美国、法国、奥地利等国由于国家元首是民选的总统，因而这些资产阶级国家被称为共和国，在共和国中，又根据元首的地位与作用不同可以分为总统制国家和议会内阁制国家等。所以，元首制度的变革，甚至就意味着国家政体的变革，从而它不能不具有重大的意义。当然，一个国家的政体的改变都有着深刻的历史的和社会的原因，然而它在形式上的重要表现首先总是元首制度的变化。所以，在政治学中研究政府机构问题时，应该首先研究作为国家机关体系中的一个重要组成部分的元首制度。

　　2.国家元首的称号、类别和任期

　　在世界各国中，国家元首的称号、类别、产生程序、任期，都不尽相同。现在分别阐述如下：

　　（1）称号：在实行君主立宪制国家的国家元首，统称国王或女王，但在各国具体的称号也不完全相同。例如，在英国、荷兰、比利时、丹麦、挪威、沙特阿拉伯、泰国等国，一般都称为国王或女王；日本称为天皇；文莱、阿曼等国称为苏丹；科威特、卡塔尔等国称为埃米尔（Emir）；卢森堡的君主称为大公；马来西亚则直接称为“最高国家元首”。在实行民主共和制的同家，一般都称为总统（President），如美国、法国、联邦德国、意大利等；也有叫主席的，如中华人民共和国、朝鲜民主主义人民共和国、前苏联等。

　　（2）类别：国家元首大致可分为个体元首与集体元首两大类别。

　　个体元首，即是规定个人为国家总代表或国家权力象征的元首制度。个体元首结合其国家形式可分为君主元首和总统元首。以元首是否掌握实权可分为“虚位元首”和“实位元首”。在资本主义国家中，实行议会内阁制的国家，其国家元首一般都是“虚位元首”。实行总统共和制的国家，其国家元首由担任行政首脑、行使国家行政权的总统兼任，因而都是“实位元首”。集体元首，即是规定一个集体的机关为国家总代表，共同行使国家元首职权的制度。世界上采取集体元首制度的国家并不很多，在欧洲，瑞士、前苏联、前南斯拉夫等国采用集体元首制度，然而，它们又各具特点，相互之间存在着差别，代表着三种不同模式的集体元首制度。瑞士的联邦委员会、前苏联的最高苏维埃主席团、前南斯拉夫的联邦共和国主席团，是各该国的集体国家元首。

　　（3）任期：元首任职的期限大都在宪法或法律上明文加以规定。

　　各国的元首的任期，长短不一，差别很大，有的终身任职，直至老死为止；有的每届任期只有六个月，一年必须改选两次。因此，可以把元首的任期归纳为终身任职制和限期任职制两大类。终身任职制：终身任职制又称无限期任职制，就是指一个人一旦当上了国家元首，就一辈子当下去，不再解职，所以叫做终身任职制。限期任职制：这就是说元首的任职有一定的期限，不能终身任职。这种期限往往由一国的宪法加以明确的规定。各国宪法关于国家元首任职期限的规定，长短并不一致，一般是4年到7年。

　　关于国家元首连选连任的问题，世界各国的规定差别很大。有的国家明文规定，总统可以连选连任，例如印度、印度尼西亚、法国、埃及等；有的国家明文规定，总统（或主席）可以连选连任，但连任以一次为限，如：中国、美国、联邦德国、孟加拉国等；有的国家规定总统不得连选连任，如墨西哥、哥伦比亚、危地马拉、洪都拉斯等；有的国家规定总统不得连选连任，但间隔一届或间隔若干年之后，还可以重新当选，如黎巴嫩、秘鲁等。

　　3.国家元首对于国家的作用

　　第一，象征国家。一提及国家元首，人们马上会把他或她与一个国家联系起来。如果说国家是抽象的，那么作为国家象征的元首则是具体的。1946年日本宪法规定：“天皇为日本国之象征，同时为日本国民团结之象征。”这种象征作用，有助于国家的完整和统一，有利于国民向心力的形成。

　　第二，代表国家。我国宪法规定：国家主席对外代表中华人民共和国。代表的方式有：代表国家出访，派遣驻外使节，接受外国使节，对外宣战、议和及缔结条约等。元首在行使对外代表职权时，享受豁免管辖权、特别保护权、礼仪荣誉权。

　　第三，对内代表国家的统一。如国家元首签发法律和命令。元首行使统帅权，有利于全体国民一致遵从，从而达到政治和社会的安定。

　　三、立法机关

　　1.立法机关的由来与发展

　　当代国家一般都设有立法机关，即使是在君主专制的国王可以直接颁布法令的国家，也往往设有类似的机构以供国王咨询或装点门面。至于在实行代议制的资本主义国家，其立法机关就处于更加重要的地位了。

　　这种立法机关通常被称为议会，又称国会。议会（Parliament）这个词渊源于拉丁文Parler，原意是谈话或辩论。从17~18世纪以来，伴随着资产阶级革命的胜利，议会由原来的封建等级代表会议正式发展成为资产阶级国家的重要政府机关，并形成以它为核心的代议制度（或称议会制度）。议会的职权也由中世纪的对国王要求增加租税的同意权，逐渐发展演变为对法律的议决权，即立法权了。下面以英国、法国和美国为例介绍主要资本主义国家议会的由来与发展。

　　英国近代的议会制度最先诞生于英国。英国议会的前身是13世纪初期由“大宪章”规定而建立的“领主代表会议”。这个问题可以一直追溯到盎格鲁—撒克逊时代的“贤人会议”，诺曼底人征服英国后的“大会议”，13世纪（1265）西门德·孟德尔与英王斗争时召开的撒撒等级会议（由中世纪僧侣、贵族和平民组成的等级会议亦称三级会议）。英国资产阶级议会就是在这种等级会议的基础上产生和发展起来的。自14世纪中叶开始，议会内部逐渐形成两种势力：一种是大贵族大僧侣，后来发展为英国议会的上院，即贵族院；另一种是市民和资产阶级化的贵族，后来发展为英国议会的下院即平民院，从而形成了具有封建色彩的国王与议会并存的两院制的议会政体。这种议会制度被称为资产阶级议会的雏形，奉为“议会之母”。英国议会从产生到议会制度确立，经过了几百年与封建专制主义的反复斗争。最终议会从封建的等级代议机关发展为资产阶级国家的立法机构。

　　上院又称贵族院。上院议员不是由选举产生，而是由贵族世袭和英王任命产生的。他们全都由王室后裔、世袭贵族、终身贵族、宗教贵族等充当，从来就没有劳动人民的代表。据统计，上院一共有议员l170名，就党派分野来看，上院议员中将近85%属于保守党。上院并不拥有立法权。上院的主要权限是通过法案、审理贵族案件等。上院拥有司法权，成为英国最高上诉法院，有权受理除苏格兰刑事案件之外的所有民事、刑事上诉案件。上院开会时出席的人数通常很少，贵族只有在与自己利益相关时才出席。上院议员的活动只是一种形式，但贵族们拥有大量地产和巨额财富，势力很大，上院是资产阶级进行其统治的可靠保证。

　　下院又称平民院。下院掌握国家大权，它拥有立法权，能制定并颁布法律，能通过下院中的多数党组织内阁，掌握国家行政权。下院共有635个议席，下院议员在形式上是由选举产生的，任期5年，1984年选区总数扩大为650个。下院议员中绝大部分都是大地主、大资本家的政治代表，他们分别代表不同的垄断财团的利益。

　　法国法国的议会也是从封建时代的“等级会议”演变而来的。

　　14世纪初（1302年）法国国王菲力普四世为了加强王权、增加税收，主动召开了有僧侣、贵族和市民代表所组成的“等级会议”。僧侣是第一等级，贵族是第二等级，市民（资产阶级）是第三等级。会议主要讨论税收问题，每个等级只有一票表决权，所以这个会议也被称为“三级会议”。这种会议是根据国王的意愿与需要而不定期召开的，时断时续，从16l4年起就长期休会达175年之久。到了l8世纪80年代由于资本主义的发展，新兴的资产阶级与封建势力产生了尖锐的矛盾。国王的横行无忌，暴虐统治引起人民强烈的不满，整个社会动荡不安，资产阶级革命的形势已经形成。在这种情况下，法王路易十六为了筹措经费，解决财政困难，被迫召开已休会多年的“三级会议”，但遭到以资产阶级为代表的第三等级代表的坚决反对。他们因反对不合理的表决方式而退出会议，并自行集会，宣称自己为“国民会议”，是法国民族惟一合法的全权代表。这个“国民会议”就是现代法国议会的开端。国王被迫命令其他两个等级也参加国民会议。在会议中，第三等级为了限制王权，又宣称“国民会议”负有制定宪法的使命，故又改称为“制宪会议”。但是国王不能容忍自己的权力受到限制，更不甘心放弃自己的种种特权，于是他就调集军队去进行镇压，这样就爆发了震撼世界的1789年的法国资产阶级革命，推翻了法国的封建王朝，建立了资产阶级议会制的国家政体。法国议会的组织形式最初为一院制——国民议会，后来改为由国民议会和参议院组成的两院制。法国的“国民议会”相当于英国的“下院”，参议院相当于英国的“上院”。

　　美国美国国会是l8世纪末在反对英国殖民统治斗争中建立的。它的前身是1774年、1775年由北美13个殖民地召开的“大陆会议”。第二届大陆会议通过了美国《独立宣言》，宣称人民享有天赋人权，有权根据自己的意愿建立政府。1781年又通过了《联邦条例》，它实际是美国的第一部宪法。美国正式独立后，13个州又于1787年在费城召开制宪会议，通过了新的美国宪法，加强了中央权力。宪法确认立法权属国会，国会由参议院和众议院组成，美国的议会制度正式确立，它是“三权分立”原则的典型。

　　以上简要地介绍了英、法、美三国议会的由来和它们发展演变的情况。世界上其他资本主义国家的议会，大都是模仿英、法、美三国的模式建立起来的。

　　2.立法机关的职权

　　作为立法机关的议会一般采取“一院制”或“两院制”。“一院制”是由民选议员组成的单一议会行使立法权的制度。实行“一院制”的国家有：丹麦、瑞典、希腊、芬兰、卢森堡、新西兰等七十多个国家。实行两院制的国家有：美、英、法、德、意、日、加拿大、澳大利亚、印度等三十多个国家。两院的名称在各国不很一致，美、日等国称为参议院、众议院；英国称为上议院、下议院（贵族院、平民院）。两院的权力划分，在总统制国家两院的权力大致相等，重要议案须一致通过才能成立，在议会内阁制国家下议院（或众议院）权力大于上议院（或贵族院、参议院）。立法机关一般享有以下职权：

　　立法权。立法权是资产阶级议会的传统权力，也是资产阶级在反封建斗争中所赢得的一种政治特权。立法权包括立法的提议权、通过法案权和修正权，实际上就是制订和修改法律的权力。资产阶级宪法规定，立法权属于议会。资产阶级的立法权可分为两大类：一类是制定和修改宪法的权力。另一类是制定和修改普通法律的权力。这种权力，有两层含义：一是专指立法机关，按照一定的法律程序制定法律；另一层是指除议会所制定的法律外，还包括授权行政机关制定法规、条例、决议和命令等。

　　监督权。监督权就是监督法律执行、实施的权力。监督权与立法权是相互联系的整体，没有监督权，立法权就是一句空话，法律就是一张废纸。议会监督权在议会内阁制国家要大一些，在总统共和制国家要小一些，如美国，监督法律实施是由联邦法院行使违宪审查权。