第3章 民主与自治相分离—正规化的村庄选举与官僚化的村级组织(2)

　　除工资制与考核制外（乡镇还对村级组织实施较为严格的坐班制和考勤制，从而使村级组织无论是在形式上还是在实质上均凸显出标准化、正规化的官僚制组织特性。我们在许多乡镇2009年的目标考核方案中发现，村级组织的坐班制度、考勤制度被作为一项考核村级组织的内容之一，分值占考核总分的10%。以安徽长丰县为例，该县规定村干部需依照公务员的工作方式，实行周一至周五的8小时工作制度、周末值班制，以及坐班记录制度和考勤制度。县、镇成立考勤领导小组，对村级坐班制进行不定期督查。镇督查组若发现村干部缺勤一次，则扣发100元工资，并给予大会通报批评的处分。如果村干部被县考勤督查组发现缺勤一次，则扣发500元工资，连续三次缺勤的村干部则直接“下岗”（即停职）。考勤制度规定，村干部外出必须履行请假手续，外出1至2天者必须向镇驻村干部口头请假，外出3天以上者则必须写请假条，经村主要领导和镇主要领导签字方可。病假则需县级以上医院开具证明方可。如果村干部不履行请假手续，外出3天以上者扣发全年工资中的一半，5天以上者。

　　在村级组织的官僚化中，“村账镇管”制度规定，村集体资金归村级所有，但村级资金的使用实行报批制度，500元以下的支出需经镇长签字，500元以上则由镇党委书记签字。村级组织每月只有500至1000元的备用资金，村报账员（之前称为村会计）定期持正式发票到村级财务管理中心报账。“村账镇管”的村级财务制度几乎剥夺了村级组织的财务自主权，村级组织几乎完全成为隶属于乡镇的“官僚机构”。

　　事实上，税改后的村级组织官僚化不仅表现在诸如乡镇对村级组织的各类管理制度上，而且表现在村干部个人的行为方式上。与20世纪90年代以前具有乡土气息的乡村干部不同，现在村干部身着白衬衫、黑皮鞋，开着自己的小轿车往返于县城、乡镇和村庄之间，忙于上级的“政务”与自己的“业务”，成为了“不在村村干部”。需要补充的是，税改后的“合村并组”政策客观上为村级组织的官僚化创造了条件。“合村并组”使原来人数众多的村组干部精减为现在的3至5人，从而使村干部的工资制、养老保险制成为可能。事实上，“合村并组”后，村级的转移支付资金成为支付各村村干部的工资，而无须由乡镇负担。其次，“合村并组”使行政村的规模被扩大了数倍（一般是几十个村民小组，3千至5千的人口规模），这客观上使村干部难以管理几十个村民小组和几千人的“村务”，而只能忙于自上而下的“政务”。坐班制和考勤制则是乡镇确保村级组织完成“政务”的有效形式。

　　（二）乡村权威衰变与村级组织官僚化

　　显然，乡镇与村级组织之间的关系并非像一些学者所预测的那样，随着农业税费的取消，“乡村利益共同体”将随之瓦解，乡镇也无须再维持行政性支配型的乡村关系，村干部将从繁重的“政务”中解脱出来，专职于“村务”，村级组织将真正实现民主与自治。相反，后税费时代的村级组织官僚化这一经验事实似乎再一次表明，已有的乡村关系研究“只不过是在\/国家一社会’及\/民主一自治’的话语下被人为建构出来的逻辑而已”。事实上，如果站在乡镇的角度看，无论是税费时代还是后税费时代，支配型乡村关系一直以来就是基层行政的常态。这是因为形塑乡村关系的真实逻辑并非由农业税费征收等具体的行政任务所致，而是与村庄内生权和乡的关。

　　黄宗智在分析20世纪上半叶之前的乡村治理时认为，中国基层治理实践的独特性在于其以“半正式行政”为特征的简约治理模式，并提醒我们不能简单地从西方舶来的“科层制化”、“官僚化”、“理性化”和“现代“合村并组”是指合并原有的行政村庄和村民小组，撤销村民小组长。

　　化”等概念来理解中国基层治理的变化。然而，黄宗智的“半正式行政”主要是基于村干部身份，也即黄宗智所说的“不带薪酬”的“半正式官员”，以及国家正式行政机关“只有在发现纠纷时才会介入”的“半正式行政方法”，而没有关注“半正式行政”赖以维系的社会基础。事实上，在传统乡村社会，以“半正式行政”为特征的简约治理之所以能发生，是因为存在一个具有“乡土性”的乡村社会，费孝通先生所说的“长老统治”和“礼治秩序”，或杜赞奇所概括的“权力的文化网络”。换言之，在20世纪初期之前的乡村社会，由于存在诸如长老、士绅、保护型经纪、乡地、村长、首事等内生权威，以及“礼”、村规、社群认同感等地方规范，乡村社会因此拥有完整的秩序机制，从而使基层政权得以进行“有了控诉才介入，并尽可能地依赖民间调解和半正式官员”的简约治理。

　　然而，自1990年以来，乡村社会已成了“损蚀冲洗下的乡土”，“长老”和“礼”等维系乡村社会内生秩序的内生权威与规范已经碎片化。村庄从具有强烈社群认同感的“共同体”锐变为“原子化”的松散联合体。在此现实下，作为半正式官员的村干部丧失了治理村庄的权威与能力。换言之，锐变之后的乡村社会丧失了维系村庄自治与简约治理的社会基础。

　　在村干部缺乏处理“村务”的权威、能力和主观能动性的现实下，村级组织又同时处于国家赶超现代化的“压力型体制”中，被要求“积极行政”以实现各类现代化的具体目标一农业税费征收、计划生育、产业结构调整及后税时代的招商引资、新农村建设、社会综合治理等。为了实现这些目标，乡镇通过各类激励机制（包括默认村干部谋取私利的行为），将村级组织纳入受自己支配、忙于“政务”的行政组织。于是，我们看到乡村关系的主要景致不是村干部能否扮演好双重角色，以及由此带来的代理人与当家人的推论；也不是乡一村之间的力量博弈，以及由此给人带来的“国家一社会”博弈的联想；而是村干部行为与角色的单——只需充当好乡镇的“腿”及村干部在村务方面的“无为而治”。

　　应该说，自人民公社制度解体以来，乡镇权威的衰变已是一个不争的事实。诚如孙立平所说，在权威锐变的背景下，乡镇只有通过“正式权力的非正式运作”来贯彻落实国家的政策方针。然而，乡镇弥补其权威衰变的主要方式是加强与村级组织的支配性关系，使其成为自己行政的“脚腿”，而非仅仅是“正式权力的非正式运作”。也就是说，由于乡镇权力的衰弱，乡镇缺乏与其行政和治理任务相匹配的资源，而不得不将村级组织纳入自己的权力体系中，充当乡镇运作中的一条有力的“腿”。因此，在权威衰变的背景下，形塑乡村关系的真实逻辑不是乡镇是否违反了村民自治的法律规定，而是乡镇是否具有贯彻落实政策的能力。

　　税改后，村级组织进一步官僚化的逻辑也恰恰源于乡镇权威和能力的进一步衰弱。因为税改进一步削弱了乡镇的行政与治事能力。首先，税改加剧了乡镇的财政困境。“税改后，乡镇财政困难的格局不但没有改观，反而更加严重了”，周飞舟因此用“空壳化”来形容税改后乡镇财政资源匮乏的程度。其次，停留于“撤并机构、精简人员”的乡镇机构改革不仅没有提升乡镇公共服务的能力，反而进一步分割和削弱了乡镇的行政权力。对此，赵树凯用“虚弱的乡镇权力”来加以形容：“作为一级政权，乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的。内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位的存在则基本上掏空了乡镇政府职能的实质内容。”有学者因此将税改后的乡镇形容为“依附性政府”，以说明税费改革和乡镇机构改革后，乡镇的管理权力和职能被分割，乡镇政权缺乏应对各类行政与治理需求的财力与制度性权力，已经类似于县级政权组织的派出机构，高度依赖于上政。

　　在乡镇行政和治理能力进一步弱化的同时，自上而下的压力型体制并未因农业税费的取消而消失，相反，乡镇仍然需要应对诸如招商引资、新农村建设、维持社会稳定和计划生育等工作任务，各类辅以“一票否决”考核方式的中心工作。简言之，税改后，乡镇仍然处于能力弱小与压力重大的矛盾与困境中。为了应对这一矛盾与困境，乡镇将村级组织纳入自身的权力体系之中，使之成为隶属于自己的行政组织，以此增强自身能力，分解自上而下的压力。正如上文所呈现的那样，乡镇通过考核制将各类中心工作分解给村级组织，同时以工资制、养老金制、坐班制和考勤制来控制村干部的行为，使其成为乡镇权力体系中最底一级“官僚”。

　　也就是说，在治理能力衰弱的情况下，乡镇依附于上级政权组织的同时，也高度依赖于作为其下级的村级组织。在税费时代，那些能完成税费任务的村干部（特别是那些愿意得罪村民的“狠人”村干部）是乡镇依赖的对象。在后税费时代，那些具有丰富资源的富人则成为乡镇所依赖的主要对象。正如周飞舟在考察乡镇财政运转的情况时所发现的那样，税改后“基层政权运作的基础正在发生悄悄的改变，民间的富人和富裕阶层正越来越成为乡村两级组织所依赖的对象”。税改后出现的富人治村恰巧迎合了乡镇的这种需求，乡镇因此不必在意村庄选举的结果，而关注村庄选举的程序，正规化的村庄选举由此发生。

　　四、价值缺失：民主选举远离民主自治的深层原因