第2章 民主与自治相分离—正规化的村庄选举与官僚化的村级组织(1)

　　欧阳静

　　（江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013）

　　摘要：在当前农村基层组织的实践中，存在着这样一对有趣的悖论，即村庄选举的正规化和村级组织的官僚化。对这一悖论的呈现及其内在逻辑的揭示是本文的核心任务。研究发现，在“资源下乡”和“维稳”成为首要任务的后税费时代，乡镇并不在意村庄选举的结果，而更关心选举是否符合相关的程序与规范，由此推动了村庄选举的正规化和程序化；但由于乡村权威和传统规范的锐变，以及现代公共精神与民主价值的缺失，正规化的选举不仅未能实现村庄自治，反而加剧了村级组织的官僚化，民主选举由此远离了民主自治。

　　关键词：村庄选举；村民自治；官僚化；富人治村；权威衰变

　　一、引言

　　以村庄选举为标志的“村民自治”制度实现以来，国家与乡村社会的关系在一定程度上得到重新界定，从而形成了所谓的“乡政村治”的政治格局。但正如一些学者所言，由于乡镇需要依靠村级组织来征收农业税费、执行计划生育等各种压力性指标任务，税费时代的村庄选举处于“政府操纵干涉”的境地，这使得村庄治理结构、权威来源并未随着村民自治制度的推行、发展而进行适应性改革，“乡政”与“村治”之间的关系一直处于一种体制性紧张乃至冲突状态。

　　随着农业税费的废除，基层政府的任务环境发生了重大变化，税收压力不复存在，随着计生政策为大多数农民所接受，计生工作也已制度化。因此有人认为，“随着农业税费取消，乡村关系继续维持支配性关系，已经没有必要了，而且乡镇政府会一改常态，要求积极地推行村民自治”。周雪光对北方FS镇村庄选举演变历程的考察则较为细致地呈现了这种“制度变迁”：村庄选举自2006年以来发生了重大转折，从“政府操纵干涉”走向了“程序公正的道路”。在周雪光看来，制度化的村庄选举是对村庄治理结构的重大突破，使村庄权威基础从自上而下的行政任命转换为“自下而上的村民支持”，这“为中国政治演变提供了一个新的推动力量”。

　　后税费时代的村庄选举的确步入了如周雪光所说的“正规化”和“程序化”。民政部基层政权和社区建设司对2005—2007年全国村委会选举工作进展的调查也显示：中国的村委会选举已经走向“常态化”，进入“平稳期”；选举模式也正经历从“有候选人选举”到“无候选人选举”的变革，选举过程更重程序。笔者在对中部几个乡镇的调查也发现，与往届选举不同，乡镇在2006年和2009年的村委会选举中极为强调“要依法、依程序选举”。在某镇2009年村委会选举前的党政联席会议上，该镇党委书记不断重复强调“要确保各个环节符合选举的法律程序。特别是对今年选举中的一些新举措，一定要按程序办理”。他甚至列举了一些需要注意的细节，比如选举结果张榜的时间、正式候选人不能成为选举委员会成员、委托选举的办理要遵照程序等。

　　然而，当村庄选举从“政府干涉”走向“程序公正”之时，非但未形成实质意义上“村治”与“乡政”格局，反而出现“乡政”对“村治”的吸纳与消解，村级组织呈现出愈加显著的官僚化特征。确切地说，与村庄选举之正规化相对照的却是村级组织的官僚化。

　　村庄选举的正规化和村级组织的官僚化这一看似矛盾却又共生共存的现象表明，程序公正且民主的村庄选举不一定会产生独立于上级政府支配的村民自治。那么，是什么样的逻辑与机制导致了村庄“民主”与“自治”的分离？对这一问题的回答构成了本文的核；问题。在下面的讨论中，我们将首先呈现与分析推动村庄选举正规化的动力机制；然后呈现村级组织官僚化的特征，并揭示其内在逻辑；在此基础上，本文将探讨民主选举与民主自治相分离的深层原因。

　　二、村庄选举正规化的动力机制

　　（一）富人村干部契合“组织意图”

　　富人治村是近年来引起各方关注的一种新现象，但无论是学者、媒体还是政策研究部门，主要关注于沿海发达地区的富人治村现状。比如贺雪峰等人在浙江奉化调查时发现，2005年以来上任的村干部均为身价百万以上的富人。《环球视野》则用富人治村：一个值得关注的新现象报告了浙江省在后税费时代村干部构成的新变化：据浙江省民政厅统计，目前全省2\/3以上的村由企业家、工商户、养殖户等先富起来的人担任村委会主任或村党支部书记，其中不乏资产过千万元乃至上亿元者，被称作“老板村官”。

　　事实上，富人治村的现象并非仅仅出现在商业化、工业化的沿海发达地区，而且普遍存在于农业型地区的中西部农村。虽然在欠发达的中部地区，村干部的富裕程度远不及经济发达地区的村干部，但大部分也是当地“响当当的人物”。以笔者长期跟踪回访的桔镇为例，在该镇的22名主要村干部（即村支书和村主任）中，仅有3位年龄偏大的村干部以务农为第二职业，其他人均是当地有名的“小老板”，有六名村干部拥有小轿车。他们中的大部分人都承包或自己开设榨油厂、碾米厂、养猪场和木材加工厂；或投资小水电站开发，承包水库成为养殖大户，承包山场成为种植大户，或在镇上开饭馆；垄断镇集市的牛肉、猪肉生意；自己开货车做运输生意，卖保险等。此外，2005年新上任的村支书均是当地的“经济能人”、村庄首富，是桔镇特意吸收进村干部队伍的人。

　　事实上，吸引经济能人、致富能手为村干部是20世纪90年代以来中央基层党建工作的基本思路，目的是通过把经济能人、致富能手培养成村干部，带领群众发家致富’实现先富带动后富’最终共同富裕的目标。该党建思路在操作层面具体为“双培双带”，把致富能手培养为党员，把致富能手中的党员培养为管理人员；带头致富，带领群众致富。但“双培”的效果在税费时代并不明显，因为繁重的税费征收任务使一些有致富头脑的能人不愿意出任既费时费力、又讨群众嫌的村干部职位。但在税改后的2005年和2009年的两届村级换届选举中，村庄中的富人开始涌现，积极参与村干部职位竞选。这是因为农业税费的取消将村干部从繁重的税费征收任务中解脱出来。用乡镇干部的话说，在后税费时代，做村干部是一门“清闲”的职业，有充足的时间从事自己的第二职业。

　　更为重要的是，农业税费的取消使农村从之前的“资源汲取”进入到“资源下乡”的工业反哺农业的后税费时代。随着粮食补贴、农机补贴、家电补贴、农林水发展补贴，以及农业综合开发，通村公路，以奖代补项目，安全饮水工程，等等，为那些具有生意头脑的乡村能人提供了巨大的商机。而村干部的体制身份更便于掌握各类政策信息，也更有利于获得各类优惠政策和资源，由此激发了乡村能人竞争村干部职位的积极性。以我们在安徽调查的H镇为例，该镇最富有的一名村支书2004年前在沿海地区务工，2004年回家办了一家小型养猪场，2005年当选为村支书，之后他的养猪场扩大了三倍。由于村支书的身份，他可以优先享受母猪、饲料等补贴，乡镇默许其在厂房建设时占地。为了迎合“一村一品、一乡一业”的产业发展政策，乡镇将其养猪场纳入乡镇挂牌的合作社，从而享受相关资源，进而成为当地的明星企业。他个人也先后成为“全市十佳村支书”，“全市十佳创业青年”，市、县人大代表……总之，商人与村干部的双重身份，可以不断地产生政治与经济的叠加效应，从而激发了富人出任村干部的。

　　富人参与村庄选举并成为村干部，这不仅契合了国家基层党建的“双培”目标，而且符合乡镇自身的需求。事实上，由于富人村干部具有较为丰富的财力资源和广泛的社会网络，能轻易地落实下达至村庄的各类行政和治理性任务，备受乡镇青睐。比如，一个乡镇的党委书记这样说道：

　　乡镇做点儿生意的人比较喜欢做村干部，因为他们要与各种人打交道，社会资源广泛，一般能黑白两道相通，许多事情无须乡镇出力就可以推动。比如，对于新农村建设工作，那些有钱的村支书就推动得快，他们有能力自己先垫资建设，有的村干部则自己把相关的建设工程承包下来。关键是，他们也有办法对付上访的钉子户。对于乡镇而言，无论他用什么方法，只要能把工作做成，就是好干部。其次，吸收富人做村干部，不仅对乡镇有利，对他们自己更有利。现在不用收税费了，硬性的工作任务也不多，许多做生意的人愿意做村干部，现在做干部不仅无须费太多的时间，而且可以享受现在的好政策、壮大他们自己的生意。

　　确实如这位乡镇领导所言，无论是在税费时代还是后税费时代，能否有效地完成乡镇下达的工作任务几乎是乡镇选择与衡量村干部的唯一标准。在税费时代，乡镇青睐那些能有效地完成税费任务的村干部，但村民支持那些反对收取繁重税费的村干部。为了避免让那些受村民支持但不受乡镇支配的候选人当选，乡镇不得不操纵与干涉村庄选举。由于农业税费的取消和资源下乡，这使得后税费时代的乡镇与村民之间不再存在基于各方利益而相互对立的村干部候选人。乡镇已不太在意谁成为村干部，也就不再有操纵村庄选举的必要性。

　　（二）“维稳”目标促成“有序竞争”

　　取消农业税费后，乡镇最为重要的目标任务或者乡镇所说的“中心工作”已从之前的农业税费征收转换为维护社会稳定。如果说税费时期的税费任务使乡镇注重选举结果，后税费时代的“稳定”目标则使乡镇强调选举程序。在“稳定高于一切”的目标任务下，村庄选举于乡镇而言，其重点已不再是干涉谁成为村干部，而在于如何确保选举过程中的“有序”竞争。比如在2009年的村庄选举时，许多乡镇实施村庄选举的目标为：确保选举过程公开、公正和公平，以免出现上访、群体性冲突等事件，从而确保村庄权力的平衡过渡和村庄秩序稳定。

　　之所以村庄选举与社会稳定相连，是因为村庄选举本身是搅动乡村社会秩序的重大事件，并且总是呈现出无序竞争的样态。大凡在村庄做过调查的人，村庄选举与政治运作几乎都有如下感受第一，村庄政治舞台的主角是“作为治理精英的村组干部”，是“在任村干部与在野精英之间的斗争或在任村干部之间的斗争”，用农民的话说是“选来选去还是这几个人”。有人因此将村庄政治形容为村庄精英之间（特别是在任村干部之间或在任村干部与前任村干部之间）的“权力游戏”，普通村民总是“处于政治过程的边缘”，属于“无政治阶层”的“沉默的大多数”。

　　第二，权力竞争总是围绕着个人关系网和相关利益，呈现出无序性。通常的情况是，相互竞争的村干部动员各自支持者，村级班子成员中的所有干部被动员到不同的力量之中，各个村干部只为自己的一方拉票，最终的结果要么是力量大的候选人当选，要么由于选票十分分散，各方的选票都不能过半，导致重新选举。在具有“派性”斗争的村庄，无序竞争尤为显著：一派在任时，另一派不满，不断地上访告状，拉拢村民或者直接对抗，使得在任村干部的工作无法开展，村庄秩序无法维持，而不得不中途下台或在新一届选举中落选。在野的一派上台后，下台的一派也会不断地上访告状，拉拢村民，想方设法将上台的在野派拉下台，如此周而复始……这种无法约束的权力游戏除了损害乡村社会的秩序之外，几乎无任何建设性意义。

　　应该说，无论是税费时代还是后税费时代的村庄选举，均存在上述两个特征。但在后税费时代，由于乡镇退出对候选人的操纵、干涉，以及资源下乡和富人踊跃参选，使得权力竞争尤为激烈和普遍。而激烈的竞争又往往与权力竞争者不严格遵守选举中的程序与法规有关，从而容易引发上访、冲突和群体性事件的发生。正如一位乡镇干部所说，“哪怕在选举程序中的细微环节失误，都会给竞争者留下上访告状的把柄”。强调依法、依程序选举因此成为乡镇在实施村庄选举时的主要工作任务与目标，以实现有序竞争和社会稳定。也正因此，在近年的村庄选举中，乡镇组织的工作队比以往的阵容更为庞大：村委大院里停放着两辆标志鲜明的警车，身着警服的警察在院子里站立着；还有工作人员手持录像机，把整个选举过程记录在案。从这点意义上说，村庄选举也因此从之前“官”主（即政府决定村庄领导人）走向了“民”主（即村民自由决定村庄领导人），即由村民自由投票决定由谁来担任村干部。

　　三、村级组织的官僚化及其逻辑

　　（一）村级组织官僚化的特征

　　有趣的是，与“民”主的村庄选举相对应的却不是“民”主的村庄自治，反而是村级组织的行政化、官僚化。村级组织的官僚化首先表现于乡镇对村干部实施的工资制和考核制上。具体而言，乡镇将村干部纳入乡镇的考核体系，再根据考核结果核定村干部的福利与工资。从以下表格可以看出，乡镇将全年的工作细分，对驻村干部和村干部每月的工作成效进行考核评分，最后将各个月的考核结果合算成全年的工作成绩。这个工作成绩将决定镇干部和村干部的福利工资。在考核体系下，乡镇的中心工作成为各村村干部行为的指挥棒，村干部只不过是隶于乡镇最低一级的“官僚”（韦伯意义上的），围绕着乡镇下达的目标任务行事。

　　我们在安徽长丰县调查时，发现当地村干部在工资待遇、管理形式、考核方式几乎与镇干部无太大的区别。当地的村主任兼支部副书记（第一书记由镇干部担任）每年有2万多元的工资收入，其他副职也有1万多元（当地人平均年纯收入只有3000元左右）。村干部的工资构成与乡镇干部工资的构成相类似，分基本工资与考核工资两大块。基本工资由县组织部和乡镇直接划入村干部的工资卡，村主要干部每月1000元，其中县财政支付600元，乡镇分担400元。考核工资分三个等级，分别为1万元、8000元和6000元，具体哪个等级需根据乡镇对村干部全年工作业绩的评分结果而定。正如赵树凯对全国20个乡镇调查时所发现的那样，“20个乡镇全部对村干部实行目标责任考核。所有村级干部的工资标准都由乡镇政府核定。乡镇对村干部基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了”。

　　（1）“四术”是指计划生育工作中四项手术，即结扎、上环、人流和引产。

　　（2）指维护社会稳定的“社会治安综合治理工作”。

　　（3）指新农村建设工作。