第5章 民主听证的过程与逻辑(1)

　　——来自温岭市2013年社会福利中心项目初审听证会的研究报告

　　朱圣明

　　（浙江省温岭市委党校，浙江温岭，317500）

　　摘要：社会建设相比较于经济建设是条“短腿”，而福利基础设施的建设又是整个社会建设中的一条“短腿”。随着人口老龄化步伐的不断加快，养老问题成了社会发展的“新问题”和“新热点”。在福利安排中，对外溢的“外部性”问题解决需要通过民主的程序。温岭市2013年社会福利中心项目初审听证会有着与以往听证会不同的过程与逻辑。首先，组织者不同，由人大组织听证，这是一种权力的回归；其次，将听证的时间前移至项目前期初审阶段，为民意和政策之间的相关性提供了新的思路；最后，问卷调查设计，定量分析数据的出现为系统地检验民意是否及如何影响政策制定提供了可能。温岭的案例为社会建设中的民主参与提供了新的进路和思考。

　　关键词：社会福利；“外部性”问题；民主听证；过程与逻辑

　　福利就其本意来讲就是“让生活过得更加美好”。福利结果是指人民福祉与社会风险的隔离现状，其中“非商品化”（ecommoification）和“非家庭化”（efamilialization）被认为是其测量的两个关键因素。一个国家或地区的福利总是与经济社会的发展阶段相联系，不同的经济社会发展阶段会有不同的福利。维伦斯基和勒博于1958年根据政府承担社会福利责任的大小划分了“补缺型”（the resiual welfare）及“制度型”（the instutional welfare）两种社会福利模式。前者以自由主义理论为基础，强调家庭与市场才是社会福利供给的主要渠道，而后者坚持国家干预主义，认为社会福利供给的责任主体是政府。蒂特马斯在同年出版的1.福利国家文论中对维伦斯基和勒博的上述研究给予了肯定，提出了基本相同的看法。并于1974年出版的《社会政策一书中增加了一种“工业成就型”（the inustrial achievement—performance），认为社会福利的供给不仅要考虑到公民权利，也要兼顾“生产力情况”及“个人的工作表现”，从而使得福利供给增添了效益因素。1990年艾斯平·安德森在《福利资本主义的三个世界》书中，将福利资本主义分为三个世界或称三种模式。对福利国家的不同归类作出了重要的贡献。第一种类型是“自由主义”福利体制。在这种福利体制中居支配地位的是不同程度地运用经济调查和家计调查式的社会救助，辅以少量的“普救式”转移支付或作用有限的社会保险计划。这一模式大量存在于“盎格鲁一撒克逊国家”，其典型代表是美国、加拿大和澳大利亚等。第二种类型是“保守主义”福利体制。

　　其最大的特点是社会权利的资格以工作业绩为计算基础，以参与劳动市场和社保缴费记录为前提条件，带有保险的精算性质。这一模式在“莱茵国家”较为普遍，奥地利、法国、德国和意大利等许多国家都属于这一类型。第三种类型是“社会民主主义”福利模式。这一模式把政府当成责任主体，社会福利项目由政府直接供给，责任范围涉及从“摇篮到坟墓”的各个领域。只存在于“斯堪的纳维亚国家”，以瑞典、丹麦、芬兰这些41欧国家为典型。以上的划分构成了西方学者理解社会福利责任的主要依据。

　　福利建设是社会事业的一个重要组成部分，既被看作是调节社会关系的手段，又被看作是国家治理的状态。就调节社会关系的手段来讲，如果将福利折成收入，就是国民收入再分配之后的结果，如果将福利换成基础设施，就是一种公共物品或服务。就国家治理的状态而言，福利实际上与民主政治的程序有关。由政府向社会提供福利是对市场的一种“纠偏”，是“取之于民，用之于民”的一种承诺。如何使政府向社会提供的福利能真正用在最需要的地方和最需要的人身上？这就需要通过民主的程序。

　　民主听证的功能体现在诸多方面，其中特别引人注目的是其在民主、公开、参与方面的意义。在社会建设中注入更多的民主因子，实现政治与社会的互动，是一个常谈常新的话题，人们对此有太多的“期望”与“等待”，而现实也有太多的“不易”与“无奈”。其中，不乏理论的“高度”与“能量”，而稀缺的只是运行中的“可操作性”与“可移植性”。温岭市2013年社会福利中心项目初审听证会与以往的听证会相比有哪些不同？能不能有效克服以往听证会的弊病？其过程与逻辑怎样？这正是本文所要论述的中心议题。

　　一、背景介绍

　　（一）政策设计

　　人口老龄化将成为人类社会的常态。它不仅是社会经济发展的必然趋势，也是人口再生产模式从传统型（高出生率、高死亡率）向现代型（低出生率、低死亡率）转变的必然结果。国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。这一标准有两方面的含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。根据2010年11月1日零时为标准时点的第六次全国人口普查的相关资料：“60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。”中国的人口老龄化特征十分明显，而另一方面社会养老服务体系建设仍处于初创时期，居家养老、社区养老、机构养老的联动配合机制还未形成。社会福利中心建设的一个重要功能就是为机构养老服务，以满足日益增长的老年人的生活照料、康复护理和精神文化等方面的需求。

　　2011年12月，国务院发布《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（国办发〔2011〕60号），对社会养老服务体系建设提出了明确的要求，到2015年，基本形成制度完善、组织健全、规模适度、运营良好、服务优良、监管到位、可持续发展的社会养老服务体系。每千人到30。居家和社区基本健全。

　　2011年12月，浙江省人民政府印发《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》（浙政发〔2011〕101号），明确提出：“到2015年，全省城乡社区居家养老服务实现全覆盖，养老服务设施合理布局基本形成；基本建立以护理型为重点、助养型为辅助、居养型为补充的机构养老服务模式，培育一批规模较大的养老服务集团或连锁服务机构，每百名老年人拥有养老服务床位数达到3张以上，其中护理型床位占比不低于40%，民办养老服务机构床位占比达到50%以上；省、市、县（市、区）养老服务指导中心、乡镇（街道）养老服务中心、城乡社区居家养老服务照料中心（站）三级组织管理系统和服务网络不断健全，养老服务管理实现标准化、规范化。”

　　（二）当地实际

　　到2012年年底，温岭市60岁及以上老年人口达20.99万人，占全市总人口120.6万人的17.4%，70岁以上老人10.41万人，占老年人总数49.6%，80岁以上的高龄老人3.32万人，占老年人口的15.8%。按照省政府确定的“9064”模式（2），到2012年底该市需机构养老床位数8400张，预计2015年全市老年人达到22.8万人，需机构养老床位数9120张。而至2012年年底，全市共有各类养老机构82个，6476张床位（包括已经工商登记，但未经民政批准的养老机构床位1098张），遍布全市16个镇（街道），其中市级福利院1个，92张床位，镇（街道）敬老院23个，1682张床位，民办养老机构11个，1606张床位，村级老年公寓47个，3096张床位，与目标床位数存在着较大的差距。因此，加快推进社会福利中心建设，是应对人口老龄化、满足社会日益增长的养老服务需求的重要举措。

　　（三）议案形成

　　曰益加剧的人口老龄化给温岭经济社会等发展带来了严峻的挑战和影响，各级政府也对养老机构建设提出了新的更高的要求，人大代表、政协委员及社会各界群众对养老服务事业的发展十分关注。2011年，大溪代表团提出的《关于加快我市社会福利事业发展的建议》被市人大列为重点提议案。2012年8月’市政协专门对温岭的社会养老体系建设进行了民主监督，形成了民主监督建议书。2012年10月，市十五届人大常委会召开第六次会议，专门听取市政府关于社会养老服务体系建设的报告，并进行审议，形成议案。2012年，多名人大代表、政协委员又共同提出了13件关于加快发展养老事业的建议和议案。

　　二、2013年市社会福利中心项目初审听证会实施方案

　　社会福利中心建设首先碰到的是选址问题，即建在哪里、由谁来建、按什么标准建、服务对象是谁等一系列问题。为了把这一民生工程建设好，2013年2月1日，温岭市人大常委会举行市社会福利中心项目初审听证会。听证的基本程序为：（1）分别由市民政局、发改局、财政局和市人大常委会财经工委作项目前期准备、可行性和资金来源的汇报；（2）到项目预选址所在地实地勘察；（3）分组讨论；（4）大会集中交流、询问、辩论和回应；（5）与会代表填写问卷调查；（6）市政府和人大常委会领导讲话；（7）汇总初审听证意见，形成反馈材料，报送市政府。这是温岭市人大常委会首次对政府性投资项目举行初审听证。

　　（一）相关部门的陈述汇报

　　1.民政局关于市社会福利中心项目概况陈述

　　（1）加快推进市社会福利中心建设的重要性

　　随着老龄化时代的到来，养老问题是世界性的“难题”，养老不再是家庭成员独立的责任，应该成为政府和社会应尽的职责。温岭已经迈入中等收入国家的行列，经济发展起来之后，社会事业方面的失衡越来越明显，因此偿还这方面的“欠账”尤为迫切。市社会福利中心建设是一个民生工程、实事工程，建成之后可以引导和带动一批社会的养老机构建设，从而统筹解决社会养老问题。

　　（2）项目的目标定位

　　根据中央、省的要求和温岭的现状，拟建立一个以介护为主，配备公共食堂、专门医疗卫生康复机构和医护人员、专职管理团队、护理服务人员的护理型养老机构。

　　（3）项目的规模、建设和资金来源

　　项目总投资为2.17亿元，计划分两期建设：第一期，600张床位（其中护理床位360张，普通床位240张），时间从2013—2016年；第二期，400张床位（其中护理床位240张，普通床位160张），时间从2017—2018。

　　资金来源：争取中央、省财政补助2000万元，其余由市财政解决。

　　（4）效益评估

　　项目实施后将全面提升全市老年人社会化服务功能，提高老年人的生活质量，弥补家庭养老功能的缺失，满足日益增长的社会养老需求。此夕卜，建设本项目，还将优化当地的投资环境，对社会民办机构办养老起示范作用，同时带动项目周边所在地区域经济社会的发展。

　　项目建成后，运营成本主要包括员工工资福利、水电费、日常维护保养及其他费用、设备配件费用、固定资产折旧费，因为本项目为政府投资的公益性项目，去除设备配件费用、固定资产折旧费，参照周边县市的运用费用，按40%的入住率可基本达到收支平衡，超过40%的入住率后略有。

　　2.发改局关于市社会福利中心项目可行性情况陈述

　　（1）背景分析

　　随着中国快速进入老龄社会，如何解决好老龄人口的吃、住、行等日常生活问题，成为养老工作的一大重点和难点。按照省的要求，到2015年，养老床位数占老人人口5%以上，养老机构年床位数年增长10%的幅度，我市现有的数量尚有很大的距离。因此，根据省政府，关于深化完善社会养老服务体系建设的意见，温岭市建设这样一个护理型养老机构，是经济社会发展的客观要求，同时也是广大老年人的迫切愿望。

　　（2）必要性分析

　　就温岭市来说，滚滚而来的“银发浪潮”使得社会养老、托老成了政府和社会普遍关注的问题，本项目作为政府举办的社会养老服务机构，其建设是十分必要的。2012年温岭人均GP已突破9000美元，随着社会经济的发展和人们思想观念的变化，建立以护理型为重点、助养型为辅助、居养型为补充的机构养老服务模式逐步被人们所接受。本项目建成后，可提供床位1000张，可有效缓解全市所面临的社会养老问题，从而全面提升老年人的社会化服务和生活质量。

　　⑶规模分析

　　（1）建筑面积。为合理控制规模，有效节省投资，提高利用效率，考虑老人护理、康复的周期性因素及民政系统的规范要求，我们将1000张床位分为600张护理床位和400张普通床位。按《养老服务设施分类及标准》，建设护理型养老机构综合建筑面积每床平均50—70平方米的要求，我市取中间值60平方米，600张护理床位的综合建筑面积为36000平方米；另按《老年养护院建设标准》，普通床位综合建筑面积每床42.5平方米，400张普通床位综合建筑面积为17000平方米，两项合计建筑面积为53000平方米。

　　（2）用地面积。按《老年养护院建设标准》的要求，养老服务设施建设项目容积率不宜大于03，本项目按容积率03计取，计算需用地面积66250平方米（99.375）。

　　（3）投资估算。项目用地约100亩，总建筑面积53000平方米。土地费用按每亩27万元计，需2700万元，土建按每平方米2300元计、安装及装修按每平方米700元计，共15900万元，设备按1600万元计，室外配套按1500万元计，项目投资总估算为21700万元。

　　3.财政局关于市社会福利中心项目资金保障情况陈述

　　养老服务是准公共产品，也是政府应尽的职责。市福利中心项目的建设我们认为是很有必要的。如果采用政府直投、直管、直营的模式，鉴于目前我市财力紧张的现状，建议分期分步实施，并适当降低部分规格和标准，压缩支出规模。下面谈几点意见和建议。

　　（1）关于对经济社会发展阶段如何判断的问题从居家养老到政府服务养老是历史进步的过程，目前公共财政有没有到了整体上要由政府来养老的阶段？对经济社会发展阶段的判断是我们进行公共政策选择的前提。

　　（2）标准问题