第8章 构建乡镇政府与村民自治和谐关系的思考(1)

　　曾维涛

　　（江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013）

　　摘要：20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化。其中，最富意义的是村民自治的实施及乡镇政府与村民委员会关系的调整。但与我国“乡政村治”、“指导一协助关系”、“合力共治”等文本制度迥异，村民自治在具体实践中仍存有诸多本源性问题。本文首先阐述了当前我国乡镇政府与村民自治之间存在着“过度自治化”和“附属行政化”两种不和谐的具体表现，并从压力体制下乡镇政府强权、乡村治理法制建设存在缺陷、乡村既得利益群体的阻挠、村委会双重角色失衡等角度剖析我国乡村关系矛盾的成因，最后提出了完善法律明确乡村权责、明确村“两委”职能划分、培育民间自治组织、改革乡镇干部任用考核办法、调整政策和加大财政支持力度、提高乡村干部和农民群众素质等对策建议，以期能为我国村民自治制度的发展与完善提供学理意见和智识支撑。

　　关键词：村民自治；乡镇政府；和谐；治理

　　一、当前我国镇政府与村民自治之间不和谐的具体表现

　　自20世纪80年代初以来，伴随着家庭联产承包责任制的推行，我国农村基层治理结构发生了重大变化。在农村基层政权和社会管理体制上逐渐形成了“乡政村治”格局，在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能；乡以下的村建立村民自治组织一村民委员会，对本村事务行使自治权，村民委员会由村民民主选举产生，代表村民的意愿和利益。《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡村关系作了权威规定：

　　“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就明确了乡村关系为指导一协助关系，这一转变适应了国家现代化的需要，体现了时代的要求，顺应了人民的呼声。它具有扩大基层民主、密切党群干群关系和促进农村改革、发展与稳定的重大意义。

　　然而一项制度的设计和它的实际运作总离不开它所处的特定环境，历史的条件和现实的条件无不影响着它的实施形式，更影响着它实施的效果。村民自治制度实行后，一个始料不及的效应是，乡镇政府与村委会的关系问题凸现，因为在现行农村基层治理体制中出现了两个处于不同层面且相对独立的权力：一是乡镇政府（代表国家）的行政管理权，二是村委会（代表村民）的自治权。当前这两种权力体系的运行情况及相互之间的关系成为社会关注的焦点，并逐步表露出两类形式上极为矛盾的发展悔向。

　　（一）村委会“行政附属化”倾向

　　从乡镇方面来看，一些乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，使村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会工作和村民自治进行行政干预，出现了“行政附属化”的倾向，这特别突出地表现在村委会的选举、乡村党组织关系、财务监督关系和行政任务分配等环节上。

　　1.村委会选举方面

　　少数乡镇党委、政府个别领导干部不依法办事、滥用职权，严重干扰和破坏选举工作的正常进行，他们通过扶植村代理人，实现对村委会的控制。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”村委会由村民依法直接选举产生而不受干预，这是它作为村民自治组织的必然要求，它使传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，不少乡镇政权总是力图通过种种手段干预、操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。因此，千方百计保持着对村委会特别是选举的干预和控制。为了“有效地领导村级组织”，力求控制村级组织的人员尤其是主要领导干部的选配权，有的在对村支部及村委会干部候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵支部和村委会的选举，想方设法让自己看中的候选人当选。

　　在笔者2010年5月于江西省某县进行的一次问卷调查中，在全部接受调查的200户农户中，只有6户回答家中有人参加候选人提名，占调查户数的3%；182户回答家中没有人参加候选人提名，占调查户数的91%；12户无回答，占调查户数的6%。就竞选的激烈程度这一问题，13.13%的农户认为非常激烈，22.13%认为激烈，45.17%认为一般，16.10%认为很平淡，3.47%表示不知道，这表明农村地区的广大农民的民主选举权利被剥夺了。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定选举结果，甚至取消村委会的直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。究其根本原因’就是担心在选举中自己看中的候选人不能当选，导致权力流失。

　　2.乡村两级党组织关系方面

　　乡镇政府对村委会强有力的控制还表现在：乡镇党委（乡镇长一般兼任乡镇党委副书记）通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。根据党章的规定，村党支部一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委可以推荐村党支部书记候选人，而且由乡镇党委提名的村支部书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿的人当选，这样通过控制村级党组织控制村庄内部事务，这是一种间接的但又是非常有效的控制手段。

　　3.乡村两级财务关系方面

　　乡镇政府借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。“村财乡管”是指村里财务由乡镇进行统管统筹。据一份对江苏省12个县40多个乡镇的调查，（1）村财乡管主要有以下几种具体表现形式：有的是村里所有的资金、账目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但是不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处；乡镇农经站能管钱、存钱但是不能用钱、批钱，乡镇政府能批钱但不能管钱；还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。

　　村财乡管虽然形式多样，但其基本特征是一致的：扩张乡镇的权力，通过加大乡镇对村级以财务收支为核心的经济活动监督制约的力度，以此来重新调整乡村关系，达到扩张乡镇权力、控制村委会的目的。这样做一方面使村里失去了对自己的财务权和资金使用、支配、收益权，使生产建设难以及时有效的展开，另一方面为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利，因而易造成村集体财产的流失，对村经济社会发展造成不利影响。此夕卜，由于我国大部分农村地区集体经济薄弱，乡镇政府经常运用手中的资源优势，利用对政策的变通截留国家下放给农村的权利和财政支持，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。

　　4.乡村两级行政控制方面

　　乡镇政府通过下达各种指令性计划、指标、任务和命令，决定村民委员会的工作内容和方向。荣敬本等学者很早就将中国现行的县乡体制概括为一种“压力型体制”，这种体制最为主要的特征是将各种经济发展任务和财税利润指标从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。而完成这些任务和指标是评价每个组织和个人“政绩”的主要标准，进而与干部的荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力。这种压力型体制是目前乡村的基本行政方式，要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成，所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”。这种压力型行政方式不仅是旨在通过这种压力以动员和发挥村委会和村委会干部个人的积极性，以推动乡村社会经济的发展，它同时也在相当程度上规定了村委会的主要工作内容，通过对各项任务的布置和落实，村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇估计村务的局面中，以至于村民自治组织的资质功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中，乡镇也就加强了对村委会及村干部的监督和控制。

　　（二）村委会“过度自治化”倾向

　　从村民自治和村委会方面来看，村民希望通过由自己选举产生的村委会这一法定的村民自治组织来控制社区资源，体现和维护他们的利益，而村委会由村民产生和罢免，也决定了村委会必须代表村民意愿，以为村民服务来换取村民的支持和信任，因此越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。他们单纯地从村庄的利益出发，不愿意接受、甚至力求摆脱乡镇政府的指导与管理，追求绝对自治。主要表现在一方面乡镇政府因为“指导关系”，对村里的事务不愿管、不敢管，致使村委会的工作放任自流，另一方面有些地方的村委会干部故意曲解村民自治的含义，认为自己是群众选出来的，只应对群众负责，村委会作为村民的合法代言人和代理人有权决定自己的村内事务，没必要接受乡镇政府的指导和监督，使村委会呈现出“过度自治化”倾向。而个别村委会为了自己的特殊利益，利用乡村紧张关系，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民，借乡镇的强力压制及村民的不满抵制乡镇，进一步加剧了乡村关系的失调。

　　二、镇政府与村民自治之间矛盾的成因分析

　　（一）压力体制下乡镇政府的强权

　　所谓压力型体制，指的是在中国政治体系中，地方政府为了加快本地社会经济发展、完成上级下达的各项命令任务而构建的一套把行政命令与物质刺激结合起来的有机组合。进一步说，一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，这就迫使下级组织和干部想方设法去完成上级部署的各项任务。为此，乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解、分配给村委会，并利用强有力的行政命令手段督促其执行。这种状况使得乡镇政府只有控制村委会才能完成各职能部门的任务，而村委会也只能是拼命完成上级的任务，没有时间和精力问津村民自治工作。事实上，村委会除了完成属于自治范围的工作外，他们必须将更多的精力用于完成乡镇政府分解的形形色色的任务。

　　（二）乡村治理领域法制建设不足

　　1.中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”由上可知，就成文的法律制度而言，我国法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有对“指导、支持和帮助”的范围给予合理界定，也没有对村民自治的领域给以明确表述，这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大，为乡镇政府与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种偏离现象。当然，在现阶段，中国农村经济社会迅速变迁及其发展的地区不平衡与区域特殊性，决定了国家不可能提供一个细致的整齐划一的具有可操作性的成文法律，但在现有的法律制度框架内，补充有关程序性规定既是必要的，也是可行的。

　　另外，从村委会与村党支部的关系来看，现有规章制度同样也未能明确划分村委会与村党支部的职权范围，有关规定大多是定性的、模糊的。例如《中国共产党基层组织工作条例》第九条规定村党支部的一项主要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”，但什么是“重要问题”，什么又是“需由村民委员会等决定的事情”，则缺乏明确、具体的界定。此外，条例一方面赋予村党支部对村委会和村民自治行使“领导”职责，另一方面又规定村党支部应“支持和保证”村民委员会依法“充分行使职权”，这在实际操作上就会有相当大的伸缩空间，天平向任何一方的绝对质斜都有其合法依据。

　　（三）乡村既得利益群体的阻挠