第9章 构建乡镇政府与村民自治和谐关系的思考(2)

　　村民自治涉及乡村社会权力与利益的再调整，并不是每个人都可以从中受益的，一些乡村干部特别是乡镇干部作为原有乡村控制模式下的既得利益者，不愿放弃手中的利益，不愿下放权力，同时又与村庄的某些原有的利益获得者的精英团体相互勾结。我们知道，国家或政府是由官员组成的，官员是活生生的人，有着自己的特殊利益，并且也有谋求利益最大化的倾向。因此，由他们行使的国家权力除了代表公共利益以外，还有着自身的利益一“公共机构的利益”，包括公共机构的自身利益和机构之中人员自身的利益。这样，国家机构在执行法律原则时就难免出现背离之处。改革开放三十年来，“放权让利”作为基本思路和核心内容，沿着两条不同的路线进行：中央向地方放权、国家向社会放权。在这一进程中出现了地方化趋势、部门化趋势、单位的法团主义趋势。这样，中央政府就面临着一系列拥有自主利益的主体。本来上级在“摸着石头过河”时为了鼓励下级大胆探索与试验，默许或示意下级进行变通，但下级的变通则是基于利益实体上的利益驱动。结果原来推动改革的措施，成了对抗中央政府的手段，于是我们便看到许多地方的“放权过程中的截留现象”。

　　（四）村委会双重角色失衡

　　村委会作为法定的村民自治组织，是经过村民授权来控制与管理社区资源，体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任’但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样，村委会便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府贯彻上级方针政策，又要代表本村群众，完成属于自治范围内工作的“双重角色”。双重角色必然产生双重对策，一方面村委会顺从乡镇政权，成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车进行“自我扩张”，另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”，以“村庄代理人”的角色与乡镇政府对话，由于村委会是由民选产生，村委会成员最大限度地攫取自身利益的行为，便显得有恃无恐，不把乡镇政府放在眼里，从而使得村委会组织呈现出“过度自治化倾向”。村委会作为乡村组织中双重角色的扮演者，要做到两者兼顾，有一定难度，但若偏重于某一角色，即双重角色发生了失衡，就势必会引发矛盾和冲突。

　　三、构建镇政府与村民自治和谐关系的基本思路

　　由上可知，乡村关系的偏离或者说村委会与乡镇政府的矛盾和冲突来自于村委会（代表村民）和乡镇政府（代表国家）两方面。从总体上看，矛盾的主要方面在乡镇政府，也就是说，拥有基层政权的行政权力、高度组织化的乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀，是造成矛盾和冲突的主要原因。但缓解和克服矛盾的办法却不能仅仅从乡镇政府本身入手，为此建议进行以下调整。

　　（一）完善法律，明确乡镇政府与村委会的职责权限

　　中国农村社会正处于急剧转型期并且地区发展不平衡，乡镇与村委会的职责权限和利益边界往往是模糊的，现行的法律只是设计较为宽限的法律框架，并没有程序性规定和细化的法律法规，适应性和可操作性较差。

　　构建乡镇政府与村民自治和谐关系的思考55

　　因此，必须根据《宪法》与《中华人民共和国村民委员会组织法》中确立的“乡政村治”的原则精神，由全国人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法律，制定关于村民选举、村务管理、民主决策、民主监督等程序性法律，由各省、自治区、直辖市人大常委会制定上述法律的实施办法。

　　在实施办法中，明确划分乡镇和村的利益边界，特别是乡政府和村委会的职责权限，分清哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”，哪些事项需要村委会“协助工作”。除了那些必须完成的政府任务外，其他村务都放权给村委会处理，乡镇通过采取民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法来影响村级治理，而不用强制性命令。在“乡政村治”法律及其实施办法中，应考虑增加、补充有关法律后果的条款，如规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务或非法干预村内事务的有关责任人的法律责任，以维护“乡政村治”法律体系的权威，防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”两种不良村治倾向，也为司法介入“乡政村治”的矛盾和冲突打开法律通道，实现乡镇行政与村民自治统一于法律。

　　近年来，一些地方在贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》的过程中，已经制定了有关乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡政府的规则，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来，也就使村委会的双重角色能达到大体上的平衡。

　　（二）明确村“两委”职能划分，实现二者之间的和谐

　　由于乡镇党委可以通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”村委会，因此有必要对农村党支部和农村村委会之间的职能进行划分。

　　首先，不能用党支部的“核）领导”作用来代替村委会，不能用两委会议来代替村民大会。村党支部的领导核；b作为不能体现在对村中大小事务的把持上，而更多地要体现在对村民自治的监督上。要完善有关规定，明确党支部的领导核）[、作用如何发挥，发挥在哪些方面’从制度上为和谐的“两委”关系创造条件。党支部的“领导核作用要体现在代表群众利益上，党支部必须受到群众的拥护。要把党支部从村中大小事务的把持中解脱出来，重点行使监督职能，特别是要与群众的民主监督结合起来。这不仅不会削弱干群关系，而且也是实践“三个代表”重要思想的必然要。

　　其次，应加强村民代表会议的建设，真正发挥村民（代表）会议在村民自治中的最高权威地位。建立党支部、村委会、村民（代表）会议三者间的合作机制，改变村级治权被党支部替代的局面，强化村民（代表）会议在村民自治过程中的作用。比如有关村中重大事项的决策可以先由村党支部和村委会分别讨论，然后提交村民代表会议投票决定。

　　最后，用法律制度来规范村党支部和村委会之间的关系。要依据现有宪法、法律、法规、章程和条例制定有关实施细则，对党支部和村委会的职权范围作进一步明确、具体的规定，使之具有可操作性。村党支部和村委会的一切活动应该纳入法制的轨道。

　　（三）积极培育民间自治组织，加快发展乡村社会事业

　　在转变乡镇政府职能的同时要积极培育各种民间自治组织，适应、配合、推动政府的职能转变。民间组织应承担起原先本不应该由乡镇政府承担的部分职能，对政府行为构成强有力的外部制约，可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群众利益行为，使乡镇政府的中心工作由“划桨”转为“掌舵”。因此国家应从体制上消除对民间组织的不合理限制，使各种形式、各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境，如村委会、教育培训机构、医疗保健机构、青年组织、民间自助组织、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中，不断探索实施规范管理的新体制，建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织，在村务管理方面更应担负起责任，只要不偏离党的路线、方针、政策，不违反国家法律法规，xt村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督，加强自我决策和自我管理能力，增强村庄“自主性”，这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。

　　（四）改革乡镇党政主要干部的产生方式和考绩办法

　　干部产生方式问题解决的是干部手中权力的合法性来源问题，也解决了当选干部利用手中权力为谁执政的问题。时下的党务系统和乡镇政权组织只是上级政权组织链条的一个部分，干部的产生、升迁、考评主要来自于上面一个环节，干部要眼睛“向上看”，所以造成乡村矛盾是必然的。要解决这些矛盾，就应考虑改变乡镇主要干部的产生方式，进而改变其工作方式。加强普通民众在选举乡镇党政干部问题上的话语权，使其真正做到为民服务。

　　1998年12月，四川省遂宁市步云乡率先进行了直选乡镇长的试点，这是中国第一例乡长直选，是可以被载入中国政治发展史册的制度创新。其后，深圳大鹏镇等地区也开始了“两票制”竞选或“海选”乡镇长的尝试。乡镇长直选或“海选”开始使传统的乡镇政府管理转变为治理，乡镇行政首长的产生方式发生了方向性变化，并由此使其责任取向由事实上的对上负责变为首先对下负责。乡镇政府的施政纲领是基于对民众需求的回应，并在公开和透明的状态中具体实施，民众则对治理效果进行评议监督。这种新的治理机制有效地改善了乡村关系，从纵向的权力结构上实现了“乡政”与“村治”的协调与统一。

　　乡镇主要干部产生方式的变化会引发对乡镇政府考核办法的改变。干部是由人民产生的，也理应对人民负责，人民和人民的利益就自然成为考核干部政绩优劣的标准。要改革那种单纯由上级制定的数字化指标考核乡镇领导的做法。上级政府在制定乡镇发展指标时，既要符合中央政策精神，又要真正做到从乡镇实际出发，充分考虑乡镇的意见和要求。由于这些考核指标，大都要落实到每个村民，因此事先应与村民委员会进行协商，广泛征求村民意见。这样制定的考核指标才易于赢得村委会和村民的理解和支持，也才切实可行。

　　（五）以政策调整为主线，力大财政支持力度

　　乡村财政状况是影响乡村关系的一个重要变量，目前中国乡村财政问题比较严重，农村基层组织债务问题已经成为制约农村经济发展、危及农村社会稳定、影响政府形象、影响农村干群关系的一个突出问题。据有关专家估计，中国乡村债务总额已经超过一万亿元。《“发展才是硬道理”，只有解决了乡村社会、经济等各方面事业的发展，才有可能为调适它们之间的关系创造一个相对宽裕的物质和人文环境。改革开放以来，农村社会公共事业建设所需要的大量投入，一直是乡镇一级政府和村一级，实际上是向农民征收来承担的，这种以增加农民负担的农村社会治理是不合理的。实现农村社会治理的和谐与村民自治的良性运转，必须以政策调整为主线，改革投资型财政体制，加快乡镇公共型财政体制建设，加大中央和地方财政对农村的支持与反哺的力度，建立科学的乡镇公共财政收入体系、支出和预算监督管理体系，加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入。国家财政、省市财政应该成为农村社会公共事业建设的投入主体。另外，要通过各种方式来化解集体债务。一方面，要通过民主理财制度来严格控制村中不正常支出，杜绝新的债务发生，另一方面要根据债务的形成原因和来龙去脉，有针对性地探索化解办法。

　　（八）提局乡村干部综合素质

　　虽然近30年中国农村基层干部群众政治素质的迅速提高已是不争的事实，但中国农村社会发展极不平衡’在一些地区，村委会与乡镇政府之间的不协调，很大程度上同乡村干部素质低下和农民觉悟不高有关。表现在乡级干部中，主要是不相信群众、官僚主义、人治观念、以权谋私等，表现在村级干部中，则是文化水平低、缺乏契约和合作意识及一定程度上的放任主义倾向。要改变这一状况，就必须提高乡村干部素质，使之形成比较成熟的现代民主观念、法制意识和契约精神。乡镇干部要按照“三个代表”要求，提高认识，改进方法，依法履行“乡政”职责，充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系，对乡村管理应更多地采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令，应尊重村民自治权和村委会的相对独立性，增强服务意识、公仆情结；村干部要依法履行“村治”职责，加强自身建设，增强自治能力，自觉协助乡镇政府做好各项工作，引导农民用好民主权利；要在农村开展形式丰富多样的宣传活动，建立村文化站、图书馆，提高广大农民的政治素质和劳动技能。通过提高广大干部群众的素质推动乡镇民主管理与村民自治良性互动，共同建设和谐的乡村社会。

　　四、结语

　　本文首先对乡村关系的现状进行分析，对现实中乡村关系所表现出来的形式进行研究，对造成这些表现形式的原因进行深入剖析。其次，对造成乡村关系不和谐的深层次原因进行探究，从宏观与微观两个层面展开，对影响乡村关系的各种因素进行评价和定位。最后，基于对影响乡村关系各因素的分析提出了一系列构建和谐乡村关系的相应对策。乡级政府与村民自治组织之间的冲突是发展中的冲突，我们只有在发展中来寻求调适它们之间关系的方法。也只有正确处理好乡级政府组织和群众自治组织之间的关系，才能为建设和谐的乡村社会创造条件，为我国整个和谐社会的构建提供强有力的支和保障。