第12章 发达国家地方政府债务管理的国际经验与借鉴(1)

　　杨飞虎

　　江西财经大学经济学院，江西南昌，330013

　　摘要：本文回顾了国内外地方政府债务管理问题的相关研究文献，指出任何治理和规范地方政府债务的政策都有助于有效提供公共产品与服务、提高地方福利水平、提升地方经济社会可持续发展0本文分析了国际上发达国家地方政府债务管理运行机制及经验模式，借鉴发达国家地方政府债务管理的成熟经验及先进方法理念，对我国地方政府债务管理提出了相关政策建议，以发挥地方政府合理举债促进经济健康增长机制，防范和规避潜在地方债务风险引发的地方财政危机、宏观财政风险和金融风险。

　　关键词：发达国家；地方政府；债务管理；国际经验；政策建议

　　一、引言

　　2010年达沃斯世界经济论坛发布《2010年全球风险报告》指出2010年影响全球最大最有可能出现的风险就是主权债务危机。国际清算银行在2010年强调了过高的公共债务水平带来的风险，指出由于欧元区债务危机导致经济复苏乏力并威胁其经济长期持续增长。强大的美国在地方政府债务危机阴影下多次直面财政悬崖的窘境，自20世纪50年代以来美国已超过60个地方政府申请破产，目前曾极度辉煌的汽车城底特律也已步入破产的悬。

　　中国地方政府长期以来在预算软约束和不科学的政绩观的制度条件下，“投资依赖症”、“投资饥渴症”、“投资狂想症”等非理性施政心态严重，导致过度投融资行为频繁发生，导致地方政府孕育潜在巨大的地方债务危机，引致地方政权危机、通货膨胀危机、宏观政治经济危机等发生，严重制约了我国宏观经济的长期持续健康增长。我国地方政府经济增长过度依赖投资拉动，过度投资态势明显。例如2001—2012年的12年间，各省级区域全社会固定资产投资之和实际年平均增速约为20.3%，各省级区域全社会固定资产投资完成总额占地区GP总额的比重快速攀升，由2001年的33.9%快速升至2012年的72.1%。国际货币基金组织研究报告指出中国已严重过度投资，认为当前投资占GP比重已超出均衡水平12—20个百分点；研究报告并且指出中国各级政府为高额投资进行融资所导致的巨大负担每年约为GP的4%且实际上为居民所承担。

　　因为过度投资导致中国地方政府债务高企，风险凸显。国家审计署2013年在“两会”上指出目前各级政府总债务规模在15万亿—18万亿元。巨量不完全透明的债务导致地方政府还债艰难。如“影子银行”问题引爆多起理财类产品和信托类产品的兑付危机和违约危机。国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》指出“18个省会和直辖市，负偿还责任的债务率超过100%的有9个省会城市本级，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期；有17个承诺以土地出让收入来偿债。”渣打银行指出中国债务问题亚洲最严重，截至2012年末中国地方融资平台债务未偿余额目前在19万亿—20万亿元，约占GP的38%，再增恐爆发金融危机。著名国际评级机构惠誉国际2013年将中国长期本币信用评级从AA—降至A+，理由是地方政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定。

　　中国的新型工业化和新型城镇化发展道路需要地方政府保持科学合理的投融资行为和规模，但过于短视、超出自身能力、决策不科学的过度投融资行为绝对是中国经济的中长期灾难。国际经验表明，地方政府能力不足及地方政府行使权利失去了必要的限制与约束是出现债务危机国家的一个共同特征。因此，研究和借鉴发达国家地方政府投融资管理的经验，借鉴其行之有效的对于治理地方政府过度投融资的制度设计，对于中国构建科学合理的地方政府投融资、促进经济增长的长效治理机制，建立可持续的地方政府公共资本融资机制及有效控制地方政府债务规模具有重要意义。

　　二、文献回顾

　　从国际经验看，地方政府债务融资是履行地方政府公共职能的重要政策工具，可有效地提供公共产品与服务、提高地方福利水平、提升地方经济社会可持续发展。但地方政府存在过度举债的倾向，地方政府过度举债而引发的财政危机可能导致地方政府的破产，从而危及公共服务的提供、金融市场和宏观经济的稳定。

　　亚当·斯密（1776）提出政府债务非生产性理论及大卫·李嘉图（1817）提出李嘉图等价理论，他们反对地方政府举债，认为政府举债对经济发展毫无益处且存在较高风险，约翰·梅纳德·凯恩斯（1936）、阿尔文·汉森（1941）、劳伦斯·R·克莱因（1950）等基于经济层面探讨政府债务风险问题，基本共识是政府债务对于经济增长有利；马丁·费尔德斯坦（1977）等供给学派认为政府不应发行债务，但认为弥补赤字的最好手段是发行政府债务，Wol ank（2004）认为地方政府举债具有合理性，认为地方政府举债用于长期性公共支出符合代际公平原贝J，可为公共投资提供成本经济、结构合理的资金，可樊平地方政府收支缺口波动及增强对地方政府问责等；cKinnon&echyba（1997）、Velasco（1999）、nman（2001）、Wilasin（1997，2004）等认为采取财政联邦制的国家中央政府鉴于公共品投资的正外部效应，鼓励和激励地方政府增强具有正溢出效应的公共品领域投资。地方政府理性选择为将具有正溢出效应的公共品投资留待中央政府的援助而自有财政资金投向福利内部化本地居民的公共支出。如果地方政府不存在预算硬约束，就有激励为本地区福利最大化而过度举债投资却忽视投资项目质量，导致突出的债务问题。

　　Persson&abellini（1996）、orignon et al.（2001）研究指出除非中央政府给地方政府明确预期当其陷入财政危机时不予救援，否则仅通过赋予地方政府举债权难以使地方政府的财政问责机制有效，但中央政府出于政治利益追求社会福利最大化难以拒绝救援；在短期内硬预算约束的承诺可能承担巨大政治成本，如地方政府破产导致公立学校关闭、社会保障无法偿付等问题；Henerson et al.（2004）指出政府承诺可能会引起道德风险下降或上升，政府应针对不同的领域及项目支出等事先承诺显性或隐性债务，并且寻找最适度的承诺限度区间；er—inassian&Craig（1997）指出地方政府债务是地方政府根据举债约束和上级资助的激励进行选择的结果，各个国家管理的政策手段有市场约束、中央直接控制、规贝J管理和协商管理四类；单纯依赖市场约束很难取得理想效果，如果考虑政策的透明度和公信力，规贝J管理相对于直接行政控制效果更佳。

　　Roen（2002）指出地方政府借款缺乏约束导致地方财政赤字的显著提高中央政府若欲取得治理地方政府债务的良好效果，必须加强对地方政府的监控或者存在高效的市场机制激励和约束地方政府举债行为；Lane（1993）认为市场约束要产生效果需要特定的制度基础，如具备自由、开放和完善的国内金融市场，地方政府必须准确及时地公开披露债务状况信息，中央政府给地方政府明确预期对其陷入债务危机时不予援助等；Faber（2002）指出当中央政府约束监管地方政府举债时，地方政府会“上有政策，下有对策”地规避债务约束，如通过预算外融资，如地方国企融资来绕过借款管制；Singh&Plekhanov（2005）指出中央政府通过法律法规等规贝1管理地方债务更加清晰、透明、方便操作且易于投资者掌握，但缺乏灵活变通空间，当宏观经济受外来冲击陷入困难时，很难及时制定适宜的宏观经济政策应对；Singh&Plekhanov（2005）通过研究44个国家案例表明任何地方政府债务管理模式不存在无条件最优状态；afflornfc eer—oth（2009）指出由于缺乏相应的制度环境和技术手段，发达国家地方财政融资手段很难在转型国家实施；但转型国家地方政府的债务负担比率往往低于发达国家，原因为转型国家的政策制定者与社会公众认为政府举债将威胁经济运行稳定；i—etenhaer&ergmann（2010）指出转型国家地方政府债务融资可持续发展需要合理引导和影向政策制定者及社会公众对于地方政府债务问题所持的态度及完善财政管理体系，如准确预测宏观经济运行，健全法律法规体系，限制地方政府运用复杂金融衍生工具，及时、准确、规范地披露各种财政信息，健全专业财政制度和相关指标体系的建设等；Azuma&Kurihara（2011）指出中国应对国际金融危机所采取的宽松宏观经济政策导致货币信贷量的大幅增加，并借助地方政府融资平台公司投向其所支持的固定资本项目。

　　国内外大量的文献讨论了地方政府债务危机的防范和治理。例如Christopher（1990）指出地方政府各种显性或隐性负债都应计入地方债务风险管理体系；Hana（1998）从政府财政风险角度，对控制地方政府债务风险进行研究并提出控制财政风险对策，FrankJ.Fabozi（2006）认为提高公共服务项目未来收益是化解项目融资模式（PPP和PF）风险的有效办法，市政债券是极富吸引力的满足地方政府融资需求的机制；（2002）认为地方政府债务危机的发生总有先兆可寻，建立一个地方债务预警体系有助于监督地方财政的健康状况并预测债务危机发生，有必要通过预警体系及时发现并适当处罚违反举债规贝J的地方政府；Freire&Petersen（2003）指出公开的、透明的地方债务信息有利于中央政府对地方政府的监管及市场约束力的发挥。成熟的金融市场会通过市场的力量决定地方政府能否进入金融市场融资及融资的成本。

　　在市场机制不成熟的情况下，上级政府的及时监控和信息披露规则尤为重要；CoenKruge（1998）提出有效防范地方政府债务风险应采取维持良好的宏观经济环境，提高政府财政支持透明度，建立高效的、流动的、透明的金融市场，允许政府与私人共同承担公共设施建设运营风险，不允许政府补贴、税收让步及担保可修改等措施，Ahmaetal.（2006）指出地方政府陷入债务危机后，中央政府短期内可通过财政援助及债务重组等手段予以解决，但如不建立预算硬约束制度，地方政府的债务长期内还是会陷入困境，应采取长期管理办法解决，如对地方的财政安排进行调整、中央对地方财政进行直接干预、置入司法部门裁决等措施，Liu&an（2009）认为发展中国家地方债务管理面临不确定性和风险及缺乏财政透明度和信息支撑等两个挑战，地方债务事后危机处理机制应包括定义地方债务处理的处罚机制，匹配地方政府的支出和收入能力，以及举债规模和还债能力，协调债务人和债权人的谈判包括必要的债务重组三部分。

　　强化预算硬约束，摒弃中央政府援助地方债务的预期，明确地方政府陷入债务危机时承担的责任和惩罚。我国也取得众多有价值的学术成果，女财政部预算司（2008）综述了国外地方政府债券管理的情况，包括举债权限与举债方式、债务管理模式、管理机构、硬预算约束、债务风险控制、透明度要求、纠错及风险化解机制和惩罚措施等；魏加宁（2010）总结出国外地方政府债务的4大监管模式：依靠金融市场纪律、依靠规则双边或多边合作控制、依靠规则间接控制和上级政府的行政控制；龚强等（2011）提出治理中国地方债务问题的政策建议，短期内应规范地方融资行为、控制债务总量、防范和化解债务风险、强化问责机制、透明化债务信息、健全公共项目监管体制、构建地方投融资平台和金融机构破产清算机制等；长期内应建立法制化、透明化的发债渠道，改变对官员的激励机制，使地方政府从“增长型、建设型”政府转变为公共服务型政府。上述学者的研究对探讨和治理我国地方政府债务问题的理论与实践有着积极意义。

　　三、发达国家地方政府债务管理的经验分析

　　地方政府债务管理是一国公共经济管理的重要内容，其成效事关宏观经济健康运行及社会福利绩效的合理体现。受各国社会经济发展水平、社会制度及公民意识、资源禀赋及技术条件、历史传统及变迁等因素影响，各国的地方政府债务管理各具特色。他山之石，可以攻玉，发达国家如美国、日本、德国、法国、英国、澳大利亚等在长期的地方政府债务管理实践及探索中逐步形成了适应各国具体国情的、特色鲜明的、富有效率的治理地方政府债务问题的运行机制及经验模式。发达国家地方政府债务管理的成熟经验及先进的方法理念，对当今中国等发展中国家进行地方政府债务管理具有重要的借鉴价值。下面分国别阐述发达国家地方政府债务管理的经。

　　（一）美国

　　美国是典型的联邦制国家，财政体制实行联邦、州和地方三级管理模式。美国法律允许地方政府在符合条件下可通过发行地方市政债券的方式举债融资投向公共领域，以实现代际公平。美国地方政府举债历史已有200余年，拥有全球最发达的地方债券市场，是市场化融资模式的典型代表，其间积累了丰富的管理经验，主要做法如下。

　　1.成立中央层次的债务管理机构，健全制度约束地方政府举债