第13章 发达国家地方政府债务管理的国际经验与借鉴(2)

　　美国地方政府举债的主要形式是地方公债，即市政债券，在联邦层次上主要有SEC市场监管部的市政债券办公室及美国市政债券规则委员会两个机构对市政债券负责监管。美国市政债券办公室根据反欺诈条款对市政债券参与者进行监管，制定或委托制定约束市政债券参与者的规贝J，确保完全充分的信息披露，市政债券规则委员会则制定规则防止市政债券发生欺诈和操纵事件，确保地方债券市场的透明有序、高效运行。美国地方政府债务管理体制主要采取制度约束，美国《证券法》规定发行市政债券不需要报告和登记，州及州以下地方政府发行市场债券不需要联邦政府或上一级政府的批准或同意，地方政府发行市场债券完全由本级政府决定。

　　2.举债程序法制化、透明化，重视公众参与

　　尽管联邦政府对地方政府举债限制很少，但许多州级法律对州及州以下的举债权进行限制，政府机构举债要在法律规定或特许范围之内。州及州以下地方政府发行债券，特别是一般债券必须经过听证、公决、议会或镇民委员会批准。例如杜姆市、西雅图市要求发行建设债券为资本品融资，需经全民公决。授权或批准主体包括：全体选民、议会、专门委员会、政府财政部门、其他部门或机构等。为了将债务控制在合理范围内，如豪伍德县成立由市民和政府官员组成的限额支出委员会审查该县债务运行状况，加州橘县由该县监督委员会批准市政债券发行。

　　3.依法规定举债投向，禁止举债弥补赤字

　　美国联邦和许多州严令禁止州及州以下地方政府为弥补财政赤字而进行债务融资，规定州及州以下地方政府必须保持经常性预算平衡。法律规定州及州以下地方政府举债主要投向以下公共领域：公共设施建设或大型资本品采购，其中高速公路建设支出在地方政府借款中所占比例最大，其次是用于教育设施、给排水设施及其他公用事业的资金；支持并补贴私人活动，支持私人经济发展；为短期周转性支出或特种计划提供资金；偿还旧债；社会保障领域支出等。

　　4.强化硬预算约束，加强市场监管与风险控制

　　美国几乎各州及地方政府都在宪法和法令中规定政府必须遵循平衡预算规则，实行复式预算，资本性预算通过负债筹集资金，经常性预算一般要求收支平衡。大多数州依法对市政债券发行规模进行限制，设定规模控制指标如负债率、债务率和资产负债率等，据此实行严格的债务管理。此外，美国还采取有效措施加强地方债券风险管理，如依法规范地方政府债务担保及偿债准备金制度，完善地方财政健康状况指标体系及地方政府债务风险预警机制，通过强化透明度要求和市场化要求来完善市政债券保险制度及信用评级制度等。

　　5.采取有效措施化解地方政府债务危机

　　为防止州与地方政府举债过度，美国国会通过了地方政府偿还债务的标准和宣布城市政府破产的程序，获得最高法院批准，以最大限度地保护债权人利益。美国很多州有关于财政紧急控制措施的规定，以防止地方政府因债务危机破产。许多地方政府规定一般责任债券发生偿债危机，地方政府可提高税率或收费比率。出现暂时性或技术性财务危机时，州及州以下地方政府成立紧急监管委员会制定应对计划，以确保支付所有债务。州紧急委员会有权改变地方政府财务决定，地方政府将丧失较多对本地自主管理的控制权。发债地方政府当财务状况继续恶化时，应依照联邦《破产法》提出和解协议和自愿破产请求。如破产请求得到法院批准，则地方政府自愿转入法院审判范围。

　　（二）曰本

　　从20世纪90年代以来，日本中央政府不断推出以扩大公共支出为主要内容的财政政策，地方政府债务余额节节攀升，地方财政面临史无前例的债务压力。日本是公共投资大国，其管理地方债务的经验对同为公共投资大国的中国有重要参考价值，主要做法如下。

　　1.完善地方政府债务管理制度

　　日本中央政府可参与决策地方政府的收入和支出。2006年前，日本对地方政府债务主要实行审批制，法律赋予中央银行直接控制地方政府借款的权力。2006年以来，日本基于分权式改革，严格的审批制转为协商制，改革后地方政府拥有更多举债自主权，中央政府对地方政府举债逐渐依靠制度约束而不是行政审批。日本总务省参与制定《地方政府债务计划》，决定每年各事业类别地方政府债务发行额，即认购资金构成计划。日本每年中央政府编制好《财政投融资计划》，规定地方政府举债的具体投向渠道及中央政府计划认购的地方政府债务规模，总务省依据上述计划审批地方政府举债申请。

　　2.明确地方政府举债渠道和投向

　　日本地方政府举债主要有发行债券和借款两种渠道，其中地方政府以借款收据为凭证向借款人筹集债务资金的方式成为证书借款。证书借款是地方政府举债的主要形式，约占地方政府债务余额的70%，在借入中央政府资金及公营企业金融公库资金时均采用该方式。日本《地方公债法》规定地方政府债务只能用于建设性支出，不能用于经常性支出，用于下述领域不受限制：交通、煤气、污水处理、其他地方公营企业支出；对地方公营企业投融资；抗灾应急、灾害赈济以及灾后重建；文教、卫生、消防、土木工程等建设。此外，必要时可通过制定特别法案发行地方政府债券以弥补预算收支缺口，目前该类债务约占地方政府债务总额的30%。

　　3.健全制度设计控制地方债务风险

　　主要制度设计如下。

　　（1）审批制

　　日本2006年前通过审批制度强化了中央政府对地方政府的财务指导，地方政府原则上只有中央政府批准后才可举债，但日本地方政府多数采取私募的形式发行债券规避上述限制。

　　（2）协商制

　　2006年后，严格的审批制转变为协商制。地方政府举债须经地方议会批准并与中央政府协商以确保地方债务的安全性。

　　（3）规模控制

　　协商制下，总务大臣具体审批地方政府的发债申请要遵循与财务大臣商定的地方政府债务审批方针，该方针重点确定当年不批准发债或限制发债的地方政府名单，从需求方面实施对地方政府债务的规模控制。

　　（4）风险预警与财政重组

　　通过实际赤字率、综合实际赤字率、实际偿债率、未来债务负担率等指标构建风险预警体系，中央政府在某一指标突破限额的情况下，严格监管地方政府制定财政重组计划，避免地方政府陷入债务危机从而导致破。

　　（5）审计监督

　　日本审计机构由国家会计检察院和地方监察委员会构成，地方监察委员会负责审计地方政府的债务运行情况，对于审计发现的问题提出改进措施或意见，建议所在部门实施处罚。

　　4.中央政府救助陷入债务危机地方政府并进行责任追究

　　日本宪法不允许地方政府通过破产以逃避偿债义务，地方政府财务状况即使严重恶化仍要偿还所借债务，但陷入财政困境的地方政府可以得到中央政府的援助。因此地方政府在中央政府隐形担保的前提下，避免陷入债务危机。但中央政府援助陷入债务危机的地方政府的同时进行责任追究，如日本中央政府直接控制陷入债务危机的夕张市的财政预算并剥夺其自治权，计划用18年时间完成该市财政重组，其主要内容包括大幅裁减政府公务人员，关闭转让公用设施以提升效率并偿还债务等。

　　（三）德国

　　德国是一个具有三级政府结构的联邦制国家，联邦政府对州和市具有强大而广泛的影响力，其中央银行的独立性加强了德国对公共部门的预算约束。德国各级政府健康的财政状况堪称是欧盟乃至发达国家的典范。德国对地方政府债务管理审慎稳健，主要经验女下。

　　1.设立权威的中央层次的政府债务管理机构，依法进行地方政府债务管理

　　德国联邦财政部下设10个理事会，其中第七理事会负责国内和国际金融市场及货币政策，其下属的理事会具体负责债务管理及国际债务战略。德国地方政府债务管理体制以制度约束为主，马斯特里赫特条约规定除特许情况政府不得向中央银行借款；德国《宪法》规定联邦政府借款额遵照“黄金法贝，各州《宪法》或法规也基本按照“黄金法贝的要求进行州预算安排，针对中央银行融资的各种准宪法限制被誉为德国能够实现低通胀、货币坚挺与财政稳定的重要原因。

　　2.采取公共部门银行主导的地方政府融资模式

　　德国尽管州政府也通过州债券、兰德债券举债，但德国不存在市级债券市场，很难通过市场秩序约束市政府借款行为。州政府和市政府向金融部门借款主要来自公共部门银行，主要包括州立银行和储蓄银行，州政府或市政府是其主要股东，如市政府举债90%以上来自州政府控制的银行或属于各市的地方储蓄银行，该类贷款成本低廉，市政当局视为关系借款。德国州立银行和储蓄银行既具有盈利性，也承担一定社会责任。德国地方政府举债除满足投资需求外，州政府在很大程度上依靠银行贷款弥补赤字，而市政府几乎完全通过向银行贷款来弥补赤字。

　　3.采取谨慎的财政管理制度控制和化解地方政府债务风险

　　德国地方政府债务管理体现出较强的纵向控制特征。对于地方政府举债的限制主要体现在德国《宪法》第115条中：“政府债务收入不得超过预算草案中的投资性支出；例外情况只允许在扭转宏观经济失衡时发生。有关政府举债的详细规定必须由联邦立法。”在地方均衡制度下，州能够独立确定市政府举债额度，因此控制市政府举债的法律体系在各州都不相同。市政府必须向联邦财政部或相应的地区机构提交预案，确保地方预算的透明度，也有利于上级财政对地方财政早期预警。联邦财政部能对地方预算施加完全控制。德国市政府各部门之间也在地方债务上形成横向制衡。如地方预算部门与市政会议（市长）相互独立，相互监督制衡，同级地区审计办公室审计预算循环的所有数据及地方市政会议（市长）年度财政报告，并对市政财政状况发表评论；地方议会有权获取过去或当前预算年度每个预算项目的详细概要。

　　4.中央政府提供隐形担保防范地方债务危机

　　德国州政府缺乏税收自主权，然而主要评级机构对州政府发行债券评级都是3A级，原因是中央政府的财政稳健，并且评级机构相信中央政府要确保“均等的生活条件”的《宪法》义务使其不允许任何一个州陷入破产的困境，这事实上形成对州政府的隐形担保。当市政府出现救助请求时，州政府必须完全填补其债务缺口，从而保证市政府不会破产。

　　（四）法国

　　法国地方政府债务管理体制属于行政控制型，中央政府运用行政手段管理地方政府债务，控制范围既包括事前审批，也包括事后监控，取得了较好效果。目前法国地方政府负债约占法国政府总负债的10%—15%。主要做法如下。

　　1.债务管理体系完备

　　法国经济、财政与工业部内的国库司下设债务管理中心，负责及时监管各级政府的债务状况，确保各级政府能够按照欧盟要求进行相应的债务管理。法国经济、财政与工业部向各省、市镇派驻财政监督机构负责实时监控各级地方政府的财政和债务运行态势，如发现问题及时向上级财政部门汇报并对地方政府提出整改意见。法国各级政府对外举债由地方议会和政府自主决策，严格按照相应的法律法规运作，地方政府举债自主权扩大，省级地方政府可以自主决策发行地方债券对外负债，但市镇政府无权对外发债融资。根据《地方分权法，法国地方政府在满足借债的条件下，对外举债除投资方向限制为资本支出外几乎不受中央政府干预。

　　2.地方政府融资模式为银行主导，举债投向地方公共工程

　　法国地方政府的负债几乎全部来源于银行，其中法国地方信用银行为最大债权人。相对于银行贷款，债券融资的成本较高且缺乏弹性，银行之间的激烈竞争使地方政府能够选择合适的贷款利率，法国金融市场普遍存在的其他信贷条件有利于银行贷款，不利于债券融资。法国地方政府无论通过何种渠道举借的资金必须投向各类公共工程项目，不能用于弥补经常性支出缺口，中央政府对地方政府债务不承担偿还责任，地方政府还债资金来源为地方税收、各类中央政府转移支付、通过借新还旧发行新的地方政府、金。

　　3.地方政府债务风险管理制度完备

　　法国建立了完备的地方债务风险管理制度，主要内容如下。

　　（1）行政司法监控

　　法国中央政府通过议会、审计法院、财政部、财政部派驻各省、市镇的财政督机全实方政府财政的运行势行实动态监控。

　　（2）金融系统监控

　　法国各级地方政府必须在相应银行设立专门资金账户，银行对各级地方政府财政和债务状况非常熟悉，能及时进行监控和预警，对减少地方政府对外举债风险发挥重要作用。

　　（3）债务担保

　　法国地方政府举债通常要求以政府资产作为抵押或担保。如向银行贷款通常以市镇政府资产作为质押，借款期限可长达10—15年。

　　（4）金

　　法国各级地方政府均建立偿债准备金制度，根据举借债务金额的一定比例从当年财政列支，以预防和规避债务风险发生时影响地方财政健康运行。

　　（5）度要

　　法国地方政府债务状况必须公开透明地及时予以报告和反映，完善的公共预算编制与报告体系为提高法国地方政府债务管理的透明度及防范地方债务风险打下了坚实基础。

　　4.构建责任追究机制