第14章 发达国家地方政府债务管理的国际经验与借鉴(3)

　　法国地方政府如发生债务危机状况，中央政府会介入援助避免政府破产影响地方福利，中央政府将帮助地方政府偿还所借债务。但中央政府会对发生债务危机的地方政府进行责任追究，如发生债务危机的地方政府或地方议会宣告解散，法国总统的代表一各省省长直接行使管理权并重新选取新的地方议会和政府。新成立的地方议会和政府必须采取增税、出卖政府资产等各种措施偿还中央政府援助资金及原有举借的债务。

　　（五）英国

　　英国各级政府都拥有自己独立的财政预算。英国中央政府对地方政府举债有强大的控制力，坚持征税权属于中央政府，地方政府借款应该事先获得中央政府批准，不允许地方政府违反经常性支出负债等财政准则，对防范地方政府债务风险效果较好，经验如下。

　　1.构建和完善地方政府债务管理体系

　　英国1817年成立了公共工程贷款委员会，核心职能为地方政府资本性投资提供贷款并负责统一还款。英国财政部1998年成立了独立的债务管理办公室，主要职责是负责英国政府的债务和现金管理并监管公共工程贷款委员会。2002年公共工程贷款委员会并入债务管理办公室。英国地方政府债务管理体制正从行政控制型向制度约束型转变，英国2004年起实施谨慎性地方债务管理制度，对地方政府举债从法定管理转向谨慎性制度下的专业管理和自我管理，地方政府在满足举债条件下可自由为资本性支出举债，中央政府不予以干预。

　　2.举债渠道和举债用途明确

　　英国地方政府举债渠道主要有：公共工程贷款委员会贷款；商业银行贷款。公共工程贷款委员会可从英国国家贷款基金获得资金，向地方政府提供的贷款利率由债务办公室决定，比商业银行优惠，贷款方式灵活，收费按照英国财政部规定仅需满足贷款所需成本即可，因此地方政府从公共工程贷款委员会借款比私人渠道或市场上举债成本要低很多，是地方政府举债的首选。英国法律禁止地方政府为经常性支出举债，只允许为资本性出。

　　3.构建健全有效的地方政府债务风险防范和控制制度

　　主要做法如下。

　　（1）规模控制线

　　英国中央银行对地方政府债务余额进行监控，地方政府债务余额控制住不超过GP的40%。

　　（2）制度

　　英国2004年构建地方政府资本融资的谨慎性监管框架。这一制度框架要求地方政府以公共福利最大化为导向提高进行资本性支出的专业能力’保持公共设施投资合理规模并提升其效率。

　　（3）偿债准备金

　　英国中央政府设立偿债准备金制度，要求地方政府每年从预算支出内安排占债务本金总额4%比例的金额设立偿债准备金，以预防债务冲击避免财政危机。

　　（4）度要

　　英国对各级政府债务状况信息的及时披露有制度性规定，确保各级政府财政及债务状况的透明性以便于社会公众监管。

　　4.鼓励私人资本参与或主导公共投资计划

　　1992年以来，英国政府积极推进以私人融资优先权为核心的公共管理理念，鼓励私人资本参与甚至主导公共投资计划。1997年工党政府执政后，又围绕PF创新发展出公私合作制操作模式，提出构建“合作制的英国”的政府工作目标，其目的是通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓展公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。

　　（六）澳大利亚

　　澳大利亚政府近年来坚持“非负债经营”的政府运作理念，地方债务规模较，资产负债率较低，地方财政运行健康。典型经验如下。

　　1.地方政府债务管理体制健全

　　澳大利亚实行共同协商的地方政府债务管理体制，由联邦政府和地方政府以公共协商方式管理地方政府债务，而非由法律或中央政府直接控制。澳大利亚设有隶属于财政部的协调、监督和控制公共部门（包括地方政府）债务的专门机构一借款委员会。澳大利亚借款委员会强调公共部门融资透明度，取消对地方政府举债条件限制，允许州发行有价证券。各州须将其借款计划呈报给借款委员会，借款委员会对借款计划进行审查并协调和确定各级政府的具体借款融资额。借款委员会还负责审查各级政府呈报的季度报告和年度报告，并鼓励和支持资本市场对整个借款融资及使用情况的实施监管。

　　2.地方政府举债和运作依法进行

　　澳大利亚《宪法》明确赋予州政府较为广泛的权利和义务，其中包括地方政府举债权。澳大利亚《1930年地方政府法案》规定地方政府在财政部部长的批准下可以通过透支、贷款或其他方式举借债务，该法案第623条规定地方议会为保障地方政府及时偿还所借债务举债时需要提供相应的担保。联邦《宪法》第4章第105条规定州政府在与联邦政府达成协议的基础上有权进行举债并有义务偿还该项债务。另外，《诚信预算宪章》、《新财政管理法》、《完整政府预算法》、《强化职能履行报告法》等法案也规范完善了监管地方政府对外举债的流程。澳大利亚地方政府通过举债所筹集的资金，一般用于基础设施等资本性项目。

　　3.采取多种措施防范和控制地方政府债务风险

　　澳大利亚采取多种有效措施来防范和控制地方政府债务风险，措施下。

　　（1）预算管理

　　澳大利亚联尹政府和每个州政府都需要向借款委员会报告下一财政年度净融资规模及筹措方式，借款委员会有权要求该政府进一步证明其融资合理性。

　　（2）规模控制线

　　澳大利亚财政部下属的借款委员会规定各地呈报借款申请、设立规模控制线等措施艮制地方政府债务规模。

　　（3）信用评级制度

　　澳大利亚队金融市场信用评级制度对地方政府融资监管有良好的市场导向作用，众多国际国内知名信用评级机构，如标准普尔等参与地方政府信用评级。获得较高信用等级的地方政府将比较方便地以较低成本筹集资金；而信用等级较低的地方政府，则需要联邦政府的支持与协调，以弥补市场规贝J的不足。

　　（4）透明度要求

　　澳大利亚建立规范的、透明度较高的地方政府报告制度，地方政府必须及时地对政府债务、贷款、租赁、抵押、透支款项、其他负债，以及某一时点所拥有的资产、负债、净资产及其变动情况进行全面反映。

　　4.依法化解地方政府债务危机

　　澳大利亚州政府无法偿还所借债务时，联邦政府将依法出面干预，进行救助。《澳大利亚联邦法案》第105条规定：议会承受各项州债务，或根据最近的联邦人口统计，以州的人口为比例，承受其部分州债务，并对该项债务或其中任何部分予以调换、转期或合并。各州对联邦所承受的债务应予以偿还，债务的利息应从联邦拨付各州的收入余款中扣除。如收入余款不足以抵付或无收入余款时，其差额或全部利息也应由各州偿还。第105条款进一步列举了联邦政府解决州政府债务问题的具体措施。

　　5.完善地方政府债务管理纠错与问责机制

　　出于对国家信用的考虑，联邦政府通常会及时救助拖欠债务的州政府，联邦政府连续两次为新南威尔士州政府支付外债利息，但接受救助的州政府往往以付出较高的政治成本为代价。澳大利亚联邦政府先后通过《金融协议法案》（也称《联邦债务法案》）和《金融协定执行法案》，前者承认州债务的债权人享有的权利，后者贝J规定一旦州政府违反金融协定联邦政府将从高级法院获准接管州政府收入的法律程序。债务违约后高昂的政治代价是州与地方政府债务违约受到的最为严重的惩罚，表明澳大利亚倾向于州政府避免债务救助，以防止联邦政府进一步陷入高成本的求助之中。

　　四、发达国家地方政府债务管理对我国的借鉴价值

　　当前由于预算软约束及中国特色的政绩考评制度，中国地方政府具有充分的“增长型”和“建设型”政府特征，过度的投资诱使大量信贷借助地方政府投融资平台导致地方债务膨胀，在提升地方居民福利水平的同时提高了地方经济的运行成本，潜在的债务危机制约了公众福利的持续提升及地方经济长期可持续发展，这对中国经济的长期持续均衡增长构成巨大威胁。为了发挥地方政府合理举债、促进经济健康增长机制，防范和规避地方政府债务危机的潜在冲击，有效化解潜在地方债务风险引发的宏观财政风险和金融风险，借鉴发达国家被证明行之有效的治理地方债务的经验对当前中国地方政府债务管理具有重要的现实意义和实践价值，当前可考虑采取以下政策建议。

　　1.构建适合我国国情和体制特征的政府债务管理体系，制定前瞻性的制度设计与规划

　　要建立整体的地方政府性债务管理框架，应包括以下内容：建立事前监管内容，设计事后无法支付债务体系，监管投融资平台公司，加强地方政府债务管理能力，管理土地融资的财务风险，建立竞争性的地方政府信贷市场等。合理配置偿债资源，确保地方债务的偿还安全有序，以规避债务风险的发生。参照国际经验，应构建符合中国国情的地方政府债务管理风险预警机制，完善相关预警指标体系及参数设置建设；构建合理的、激励与约束和谐统一的地方政府举债融资与投资建设新机制，把好政府投资项目质量关，控制银行信贷规模关，严格地方政府举债程序关，完善地方政府举债终身责任追究机制，从根本上治理导致地方政府债务膨胀及财务危机的体制性因素。

　　2.健全地方政府债务融资的监管体系，构建“中央政府+市场+公众”三位一体的监管体系

　　借鉴发达国家经验，监管体系应包括事前监管和破产机制，对财政赤字、基本赤字、偿债比率及担保等关键财政指标设定上限，多数监管制度要求平衡营运预算。美国多数州都有有关债务限额的州宪法法律规定，法国也有强有力的监管地方政府财政账户的制度，澳大利亚的许多州和加拿大的许多省也有财政责任立法。形成和完善“中央政府+市场+公众”的全面协调的地方政府债务监管体系，发挥金融市场的效率提升、价值发现及资源分配功能，促进发达的金融市场和评级机构对主权债及地方政府债务形成强有力约束；保障社会公众有权参与地方政府债务管理，地方政府应对债务进行确认、记录、报告，在网上公开各类债务状况，随时接受社会公众的合理咨询和调查，从而提高政府举债合理性及债务控制能力，防止债务恶性膨胀。

　　3.增强地方政府债务透明度，构建地方政府债务风险预警体系

　　应增强地方政府债务透明度，接受社会公众监督。应立法规定地方政府举债的阳光化操作，保障社会公众有权参与地方政府债务管理。地方政府各类举债事项必须由相关专家论证认可后方可实施，专家应对自己的论证意见终生负责。应研究提出一套科学可行的、操作性较强的控制地方政府债务风险的指标体系，设置包括地方政府负债率、债务率、债务增长率、债务依存度、偿债准备金率等监控指标体系，实现对地方政府债务规模的适时监控及预警，使地方政府债务规模控制在风险可控标准以内。要推动地方政府定期披露显性债务、隐性债务等情况，把投融资平台上形成的隐性负债转变为合规的显性负债，并强化本级人大监督和社会中介机构、社会公众的监督。

　　4.完善地方政府信用评级体系建设，构建以市场为导向的地方政府融资根据发达国家经验，地方信用评级是地方政府通过资本市场融资的前提条件’特别是地方政府准备通过国际金融市场为基础设施类资本性支出融资时更是如此。地方政府信用评级有助于以市场机制激励约束地方政府举债规模及举债成本，有助于以市场力量监控地方政府的财政状况及经济运行，有助于实现地方财政的透明度及经济健康运行。当前对我国地方政府信用评级的核心是构建一个由与地方政府信誉密切相关的政治、经济、预算、金融和制度变量构成的矩阵体系。按照国际经验，该指标体系应该客观合理、富有效率，包括地方经济状况、地方财政绩效、地方政府财务和债务状况、制度建设和管理质量、国家主权因素五个方面。要加强地方政府信用评级机构建设，形成行业协会主导的、竞争有序的、公正有效的地方政府评级行业市场，评级结果具有广泛的市场美誉度和公信力。通过市场的力量决定地方政府能否进行融资、融资多少及融资成本。

　　5.完善制度化、阳光化、可持续化的地方政府举债机制，适时允许地方政府发行债券

　　地方政府融资具有合理性，因此不能因为有风险就完全否定和摒弃，与其让地方政府走在政策的边缘冒着违法违规风险融资，不如合理疏通，加强监管，完善制度化、阳光化、可持续化的地方政府举债机制。根据发达国家经验，适时允许地方政府发行债券是良好的应对之道。允许我国地方政府发债，可加快地方基础设施建设，促进经济发展的内在要求，是运用市场机制分配资金资源，有效行使政府职能的有效方式，并有助于实现金融市场与金融工具的创新，拓宽居民投资渠道。因此，国家有关部门应审时度势，完善相关法律法规，使地方政府发行地方债券有法可依，建立健全科学规范的监督体系，监管职责由发改委、财政、证券监管等多个部门来承担；并加快建立地方债券管理体制和制度，研究制定地方市政债券试点办法，严格地方债券的使用范围。为提升债券评级的透明度和市场化水平，可设定具有普适性的债券评价指标体系，由国内外具有广泛美誉度公信的评机方政府行信评公关评结果。

　　6.完善地方政府债务管理的法律法规体系建设

　　应建立健全地方政府债务管理的法律法规体系，适时修改《预算法》，允许地方政府在满足条件下具有自主采取融资模式的权利。应加快制定《地方政府债务管理暂行办法》等相关法规，使地方政府融资及投资行为有法可依，实现对地方政府债务管理的制度化和法制化。要立法规范地方政府承担的债务责任，明确举债投向只能用于公共领域建设等资本性支出，杜绝用于经常性财政支出领域。要立法强化地方政府举债的硬约束，建立地方政府官员举债及投融资决策的问责制，应适时探索实施地方政府财政破产制度，并追究主要领导人责任。效仿美国《信息自由法》、《阳光下的政府法》，制定我国的《政府信息公开法》，规定社会公众可依法对地方政府行为进行咨询和调查，有关部门必须予以应对。