第15章 我国新型农村社会养老保险制度的优化(1)

　　李春根魏雅红

　　（江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013）

　　摘要：当前我国的城乡二元经济结构体制及特殊的经济转型时期决定了我国人口老龄化及养老工作的重中之重是解决农村人口的老龄化及其养老问题。在此严峻的挑战背景下，优化新型农村社会养老保险制度已经势在必行。目前新农保制度在全国上下硕果丰存，但是仍然存在不同层次的问题。要想推进我国新型农村社会保障事业的建设，就应根据当前试行的现状提出制度优化的相关措施。文章通过对我国新型农村社会养老保险制度的基本内涵、本质特征和运行成效进行分析，归纳出我国目前新农保制度存在的主要问题，并针对这些问题进行深入剖析，提出优化我国现行新农保制度的对策，为构建一条社会主义特色的新型农村养老保障制度的可持续发展之路提供可鉴之处。

　　关键词：新型农村养老保险；制度研究；优化

　　一、我国新型农村社会养老保险制度分析

　　探索农村社会养老保险制度事业的建设是为实现基本公共服务均等化、提高我国社会养老保障统筹层次等方面的重大推动力。因此，建设新型农村社会养老保险制度既是亿万农民的迫切愿望，也是建设社会主义和谐社会的重要途径。2009年国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，着手我国农村社会养老保险事业的建设，新农保工作在全国如火如荼地开展起来，争取到2020年前实现全覆盖。

　　（一）新型农村养老保险制度的基本内涵、主要内容与制度特征

　　1.新型农村养老保险制度的基本内涵

　　（1）新型农村社会养老保障制度的指导思想

　　新农保试点工作深入贯彻落实科学发展观的要求，结合满足农民的基本需求、农村经济的发展水平及城乡差别的特点，逐步加快建立覆盖城乡的社会养老保险体系，解决我国农村居民老有所依、老有所养的问题，争取到2020基本实现全。

　　满足农民的基本需求：根据老年人年龄、性格、收入、健康状况等多方面的因素差异，新农保探索建立与其他养老保险供给模式的结合，为农村居民提供“缓解贫困一老有保障一提高生活质量”等多层次的农村养老保险体系，满足不同经济水平的农民需求而选择适应的保障项目。考虑农村经济发展状况：在新农保制度运行时，不但要充分考虑农民养老保障需求，而且要对当地农村居民的承受能力进行调查分析，使其与经济状况相结合。各地方政府可以根据自身财政状况适当调节补贴数额，制度设计上要有弹性和灵活性。顾及城乡差别的特殊性：城乡二元经济结构使得农村养老保障发展滞后，因此新农保制度的设计不能照搬城市的社区发展模式，而应根据农村的具体状况发展农村的养老模式。

　　（2）新型农村养老保险制度的本质

　　新型农村养老保险制度本质上是一种社会保险，它以政府为最后的承担者提供准公共产品，必须遵循社会保险运作的基本规律。首先，它具有社会保险的非营利性属性，不以营利为目的，而是一种社会保障政策，强调的是国家政府责任，保障水平不能因为财政支持不足而出现运转问题。其次，新型农村社会养老保险是一种强制性保险。其强制性表现在国家通过立法强制实行，在保障对象、缴费标准、给付水平和待遇项目上都有具体标准，均由国家或者地方政府的法律法规统一规定。最后，新型农村社会养老保险制度具有普遍性，它的保障对象是我国农村所有符合规定的农村居民，并对其具有普遍的保障责任。

　　2.新型农村养老保险制度的主要内容

　　新型农村社会养老保险是通过国家立法形式，以保障农村居民因年老丧失劳动能力和退出工作岗位后的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴三者相结合的筹资模式，养老待遇实行社会统筹与个人账户相结合，由政府组织实施的一项社会养老保险制度，其基本内容如下。

　　年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可在户籍地自愿参保。农村居民已参加新农保，因进城务工参加城镇职工基本养老保险的，可停止缴纳新农保保险费，个人账户予以保留；国家为每位参保者缴纳的社会养老保险费建立终身养老保险个人账户。个人缴费、集体补助、各地方政府补贴及非政府社会组织对参保人的资助全部记入个人账户，并以月计发，计发标准为个人账户全部存储额除以139。

　　60而城基本保险待遇的农村人，凭有效身份证件，经相关部门审批，从年满60周岁的次月起不需缴费，按月享受由中央政府全额出资的基础养老金（中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额补助，东部地区给予50%的补助），计发标准为每人每月55元，但符合参保条件的子女应当参保缴费。未满60周岁距领取年龄不足15年的农村居民，应按年缴费（允许补缴），累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。缴费档次标准由国家规定标准，设为100—500元5个不同档次。

　　3.新型农村养老保险制度的主要特征

　　《新型农村社会养老保险试点的指导意见》对制度的基本原贝、基金模式、筹资办法、养老金待遇等方面都有明确的规定，其主要特征表现在以下几方面。

　　（1）新型农村养老保险制度具有普遍性和社会性新农保的基本原则提倡“保基本、广覆盖”，坚持从农村实际出发，低水平起步，是一种带有普遍性色彩的农村社会养老模式。与老农保相比，新农保涉及的参保人群更具广泛性，把疏漏的最广泛的农民纳入到农村养老保障体系中来，解决了广大农民老有所养的问题。参保年龄范围更广泛，只要年满16周岁未参城保的居民便可参保。制度试点工作覆盖面更普及，争取2020年前实现全国农村居民全覆盖，体现了广覆盖的社会性养老保险的本质要求。

　　（2）新型农村养老保险制度具有灵活性和可持续性灵活性表现在三个方面。（1）缴费标准充分考虑了农村不同农民的经济实况，设计了从100—500元不等的多档次缴费标准。（2）中央财政基础养老金根据东部、中西部具体地域差异给予不同水平的补助，中西部地区按基础养老金标准给予全额补助，东部地区给予50%的补助。（3）基础养老金发放标准会随经济水平和物价指数的变动来调整，地方政府补贴也根据自己经济实力适度调整，具有灵活性。可持续性则表现在中央财政对地方政府的财政支持，为经济吃紧的地方提供了宽松的环境和可持续发展的道路。

　　（3）新型农村养老保险体现了权利与义务对等的公平性

　　新型农村社会养老保险制度是由个人、集体和政府三方筹资的养老模式，且养老金领取数额取决于个人积累总额的多少和年限的长短，有高有低、多缴多得，不履行缴纳义务者不能领取养老金，充分凸显了效率，兼顾了公平。从筹资方式上分析，集体补助和政府补贴也是对农民权利与义务对等的实现，体现了工业反哺农业的政策性思想，公平地让农村居民和城市居民一样享受改革开放后经济发展的盛果。

　　（二）新型农村养老保险制度实施进程概况与成效

　　我国自2009年9月在全国各试点开展新型农村养老保险工作以来，有发展也阻碍，有困难也有创新，其总体实施进程大致如下。

　　1.新型农村养老保险制度总体实施进程概况

　　新型农村社会养老保险事业的建设自2009年在党和政府高度重视下，在全国各地逐渐建设起来。2009年提出的试点工作覆盖全国10%的县的预期目标在短短三个月内超额完成。随后新农保制度的参保范围逐年扩大，参保人数稳步上升，2010年开展试点工作的县（市、区、旗）和自行开展试点工作的县（市、区、旗）共有1154个，1.3亿人参保，4243.24万人领取了养老金，试点覆盖面扩大到23%以上。到2011年，全国有2343个县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点工作，多达3.58亿人参保，9880万人领取养老金，覆盖面扩大到60%以上。到2012年年底，我国新农保的参保人数多达4.6亿人，是2010参保人数的10倍多。随后几年我国正处于“十二五”规划时期，按照规划要求要加快完善社会保障制度，进一步提高保障水平，实现城乡基本养老制度全覆盖。这将意味着2009年新农保政策实施时提出的“到2020年实现全覆盖”的目标可能提前五年实现。

　　2.江西省新农保试点概况及成效分析

　　（1）江西省试点工作情况

　　江西省响应中央主导的新农保制度建设的安排，及时开展新农保试点工作。三年工作期间江西省共有77个试点县区纳入新农保试点工作，参保缴费人数达到1044.9万人，有290万年满60周岁的农民开始领取养老金。全省77个试点县区被批准试点工作后，各地县区以《江西省新农保试点实施办法》为指导，结合当地实情展开落实试点方案，工作进程顺利稳定，任务都超额完成。资料显示：截至2012年5月底，江西省第一、二、三批77个试点县（市、区）新农保和城镇居民养老保险参保人数达1416万人，其中缴费人数1100万人，领取待遇人数316万人，累计发放养老金29.63亿元。2012年7月，江西省实现新农保和城居保两项制度全覆盖。截至2012年年底，江西省共筹集补助资金54.5亿元，为392.5万人发放了基础养老金，给予1295.8万人参保缴费补贴。

　　（2）江西省新农保试点工作成效分析

　　第一，农民参保率较高，任务指标超额完成。江西省第一批11个试点县的地区参保率在2010年4月就已经达到73.4%，2012年4月底参保人数突破千万，城乡居民养老保险全省全覆盖。各县区的参保率也都较高，任务指标超额完成。截至2010年9月新建县共计参保人数约为25.67万人，完成省下达民生工程的160%，2011年7月，南昌县共计参保人数达46万人，参保率达到85%以上，完成省下达民生工程任务的106%。2012年年底，修水县共计参保人数为24.7万人，参保率覆盖率达88%，完成省下达民生工程任务的121%。全省各县区的农民参保率都较高，超额完成任务。

　　第二，各县区参保者缴费档次普遍偏低。根据新农保政策，缴费档次标准设为100—500元5个档次，但实际上各县区的缴费水平普遍偏低。据资料显示：修水县的参保农民选择每年100元档次的人数约有22.46万人，占总参保人数的86%，而500元档次的缴纳者只有652人，占参保总人数的0.25%。

　　第三，各县区农民参保意愿受多种因素影响。参保意愿首先表现在农民对政策的熟悉程度。调查发现，大部分农民都知道有新农保这个政策举措，但总体了解水平停留在一个较低层次。其次，经济承受能力的影响。多数农民都认为在每人每年100元的缴费档次上几乎没有经济压力，约三分之一的农民认为基本可以承受。只有极少数农民认为有一定的缴费压力。最后，参保者对制度稳定、可持续性的态度。通过对未参保的人群调查发现，他们对制度的可持续性持观望态度。

　　第四，各县区农民对制度的反馈评价较好。新农保制度自2009年在江西省试点运行以来，取得了丰硕的成果。各县区试点运行的数据统计虽然是最客观的评判标准，但农民对制度的评价贝J更直接。修水县义宁镇南桥村的村民姚宜学评价新农保制度说，这是一项惠民的好政策，农民老有所依，解决了后顾之忧。而宜春上高县82岁的老人李功桂对新农保政策也是赞不绝口，评价新农保政策是政府给她发零花钱，再也不指望子女给的那点零花钱了。从江西省各县区的农民对制度的评价反馈，我们能得知，新农保政策已经是一项深受农民欢迎的普惠政策。

　　二、我国新型农村社会养老保险制度主要问题分析

　　新型农村社会养老保险制度正以一种健康的姿态在我国农村各地蓬勃发展，但限于运行机制的不完善、制度设计上的缺陷和各县区政府对制度认识了解的有限性，在试点过程中必然会出现各种不同程度的问题，主要表现如下。

　　（一）新型农村社会养老保险的资金筹集机制存在缺陷

　　资金是新型农村社会养老保险制度的强力后盾，是制度健康运行的重要支撑。虽然国家对资金筹集这部分内容给出了明文规定，但是在实际运行中仍然存在各种问题，具体如下。

　　1.养老金替代率偏低

　　养老金替代率，简而言之就是领取养老金的数额占退休前一个月工资的百分之几，是衡量养老保障水平的重要指标。我们从养老金替代率水平来思考未来农民领取的养老金问题，假设江西某农民缴费档次选最高档每年500元，缴满15年，且在不计息的状况下，每月可领取114.4元，则2012年养老金替代率为17.6%。如果按照100元的档次来缴费，那替代率仅为10.6%，其使用效率对农民的基本生活保障来说可能是杯水车薪了。

　　中部省份的新农保养老金替代率大体相近。而东部地区的养老金替代率水平由于经济发达，替代率基数大，加之中央基础养老金发放标准为50%，养老金替代率绝对要比中部地区低得多。因此纵观我国东、中、西部各地区的养老金替代水平看，普遍还是非常低的。

　　2.地方财政补贴各问题呈现

　　（1）地方财政补贴水平低

　　根据指导意见，地方财政应当对缴费者给予一定补贴，且最低标准不低于每人每年30元；虽然中央财政补贴向中西部地区倾斜，但大部分中西部地方财政能力有限，补贴数额对农民的养老金替代率来说还是很低的。仍以江西农民为例，选择500元档次的缴纳费，政府补贴为50元，则个人账户每月发放的政府补贴数额为50x15+139=5.4元，占农民月收入650元的0.83%，显然不能满足农民日益增长的生活保障需要。

　　（2）地方政府补贴的强度呈递减性

　　地方政府对不同缴费档次的参保者有不同幅度的补贴，多缴多得，但实际中并非如此。根据表1可以看出：农民缴费档次越高，其政府补贴占农民缴费额度的百分比逐渐下降，补贴强度设计并未起到激励性作用。

　　（3）地方的财政补贴非私有化引争议