第2章 行政法基础理论(1)

　　【学习目标】

　　通过本单元的学习，了解什么是行政？什么是行政法？从行政法特有的原则、调整对象、作用上，将行政法与民法等其他部门法区分开来；了解行政法的渊源；正确理解并运用行政法律关系解决实务中出现的行政纠纷。

　　【案例导入】

　　2011年5月17日，某市人民政府铁东街道办事处将其闲置的临街房屋一间租给张某开办服装店，租金一年为9600元。一年后街道办事处以临街房屋已增值为由，要求张某增缴租金300元。张某不同意，双方因租金问题发生纠纷。2011年7月12日，街道办事处主任指示所属该办事处的城市监察分队4名执行人员，佩戴执法标志将张的服装店查封，同时对张某处以罚款300元。

　　张某不服，2011年8月6日以街道办事处对自己违法采取行政强制措施和行政处罚为由，向区人民法院提起行政诉讼。法院经审理认定，铁东街道办事处既无法律依据，也无法定职权对张某实施查封和罚款，最后依据《最高人民法院关于行政处罚法》《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定以及《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》，判决撤销了街道办事处的行政行为。

　　【启发提问】

　　1.本案中产生了哪几种法律关系？其中那些是行政法律关系？

　　2.街道办事处的查封和罚款行为是否违背了行政法的基本原则，为什么？

　　3.本案中出现的行政法的渊源有哪些？

　　【基础知识讲解】

　　项目一行政法概述

　　行政

　　行政是指社会组织对一定范围内的事务进行组织与管理的活动。国家以及其他社会组织都有其行政活动，其中国家实施的行政活动也被称为“国家行政”或“公共行政”，是指专门的国家机关基于公共利益对国家和社会事务的组织与管理。其他社会组织如各种企业、事业单位、社会团体等对自身事务所管理的行政活动则称为“私行政”。行政法所涉及的行政是指国家行政即公共行政，与私行政比较，有以下几个特点：

　　1.公共行政的主体是政府即国家行政机关和法律、法规授予国家行政权的组织，而私行政的主体可以是任何组织、单位和团体。

　　2.公共行政的范围和对象是国家的公共事务，包括政治、经济、文化、教育、治安、交通等社会诸领域，在性质上属于国家管理，是行使国家权力的活动，它具有国家强制力。

　　3.公共行政是为实现国家目的而进行的统一的国家管理活动，而私行政不具有此目的，其通常只是追求本团体或个人的利益。

　　4.国家行政是在国家职能分工的基础上，执行法律和决定，由专门的国家行政机关所实施的活动。公共行政就是实现国家行政职能的活动。

　　行政法﹙一﹚行政法的概念

　　行政法就是对有关行政活动的各个方面问题加以规定的一个部门法。行政法是调整因行政活动而形成的各种社会关系的各种法律规范之总和。对这一概念要从以下两个方面来掌握：

　　1.行政法调整的是行政机关在执行行政行为时与行政相对人形成的社会关系，包括行政权力的配置关系、行政管理关系以及对行政权行使的监督关系等等。

　　2.行政法是有关行政活动的各种法律规范之总和。在社会生活中，行政法由各种各样规定行政活动的法律规范共同组成，它是这些行政法律规范的总和。

　　﹙二﹚行政法的特征

　　行政法在内容和形式上有以下特征：

　　1.行政法没有统一完整的法典。行政法涉及人们生活的各个领域，西方学者曾经用“从摇篮到坟墓”来形容它的领域之广。所以要把这么多的内容全都容进一部法典难度很大。

　　2.行政法的内容广泛，变动性较大。行政活动涉及国家的政治、文化、经济等各方面，因而决定了行政法的内容也必然极为广泛。

　　3.行政法通常将实体规范与程序规范合为一体，规定在同一个法律文件之中，如《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）。

　　行政法的调整对象

　　行政法的调整对象是指行政法所要规范的特定的社会关系，这些社会关系是因行政活动而形成的。具体来说，它们主要包括三类：

　　1.行政权配置过程中的社会关系。行政法要规定在行政权的配置过程中，权力机关与行政机关，行政机关相互之间各自的权限和职责。

　　2.行政活动过程中的社会关系。指的是行政机关在行使行政职权过程中与行政相对人（方）形成的关系。

　　3.对行政活动监督过程中的社会关系。法定的监督主体在对行政活动监督的过程中与各方形成的各种社会关系。

　　行政法的渊源

　　行政法的渊源是行政法的来源，主要包括：

　　（一）宪法

　　宪法是国家的根本法，是所有部门法的渊源。

　　（二）法律

　　法律是指全国人民代表大会及其常务委委员会指定的规范性文件。其中，以全国人民代表大会的法律为基本法律，全国人民代表大会常务委员会指定的法律为一般法律。

　　（三）行政法规

　　行政法规是指国务院根据宪法，法律和国家权力机关的特别授权，按照法定程序规定和发布的具有普遍约束力的法律文件。

　　（四）地方性法规

　　地方性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下制定的规范性文件。地方性法规的法律效力低于宪法、法律、行政法规，并且只能在本区域内有效。

　　（五）自治条例和单行条例

　　自治条例和单行条例是指民族自治地方的人民代表大会依照法定权限，结合当地民族的政治、经济和文化特点所制定的规范性文件。但自治条例和单条例只在本区域内有效。

　　（六）规章

　　规章分为部委规章和地方规章。规章都是由特定国家行政机关就各自领域的行政管理事项制定的具有普遍约束力的规范性文件，因而属于行政法的渊源。部委规章指国务院各部门、各委员会根据法律、行政法规及国务院的决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规范性文件。地方政府规章的效力低于宪法、法律、行政法规以及本地区的地方性法规，并只在本行政辖区内有效。

　　（七）国际条约与协定

　　我国参加和批准的国际条约或者与其他国家签订的协定中涉及国内行政管理的，是我国行政法的渊源。但声明保留的条款除外。

　　（八）法律解释

　　法律解释是指在法律适用过程中，有权的国家机关对法律的有关概念、界限以及如何运用所作的解释。

　　行政法的作用

　　1.规范行政机关及其工作人员合法行使职权。

　　行政机关及其工作人员的职权行使是代表国家权力的一种行使，因此更要遵守法律法规的规定。这样可以防止行政机关违法行使行政权对公民一方造成侵害，从而有效地保障了公民的合法权益的享有和实现。

　　2.行政法可以有效地保障社会主义社会安定祥和的市场环境。

　　任何社会的发展都离不开安定的社会秩序。稳定的社会秩序也能促进各个经济主体的发展。

　　项目二行政法律关系

　　行政法律关系的概念与特征

　　（一）行政法律关系的概念

　　1.行政法律关系是指行政法对由行政活动产生的各种社会关系加以调整后，所形成的行政机关之间以及行政机关与其他各方之间的权利义务关系。

　　2.行政法调整对象的社会关系即行政关系或监督行政关系。行政法调整的行政关系或监督行政关系属于行政法律关系。行政法律关系是行政法对行政关系与监督行政关系的调整后的结果，被行政法调整后具有了行政法上的权利义务关系，受国家强制力保障。

　　3.行政法律关系的双方可以都是行政主体，也可以是以行政主体为一方而以其他各种当事人为另一方，双方形成由行政法所规定的权利义务。“权利义务”特指行政法意义上的权利义务，即它们是由行政法所规定的权利义务。

　　（二）行政法律关系的特征

　　1.在行政法律关系双方主体中，行政主体一方具有恒定性。

　　行政法律双方主体中必有一方是行政主体。从本质上讲行政法律关系是行政主体在实现行政职能过程中具有的角色。行政法律关系中可以一方是行政主体，也可能双方都是行政主体。总之至少有一方是行政主体。

　　2.行政法律关系双方法律地位具有差异性。

　　行政主体在行政管理过程中代表的是国家权力机关的一种权威性，所以它行使的职权具有不容挑战性，不容质疑性。

　　3.行政法律关系中涉及国家权力的不可处分性。

　　在行政法律关系中，行政主体行使的是国家权力，因此这部分权力是不能由它们自身随意处分的。任何人不能用法律以人情做交易。如在行政主体费用的征缴关系中，对纳税人来讲，它是行政主体对其行使的一种权力，对国家来讲，它又是行政主体对国家应有的责任，即义务。行政主体不能放弃这种权力，放弃就是对国家的失职。

　　4.行政法律关系中个体权利不是完全地自由运行。

　　行政主体在一定条件下可以依法制约公民的人身，如在公民违法时行政主体可以对其警告、罚款、拘留，在特定环境中行政主体可以对公民禁止其进入特定场所，或者在重大疫情爆发时可以强制检查。

　　行政法律关系主体、客体、内容

　　（一）行政法律关系的主体

　　行政法律关系主体亦称行政主体，或行政法律关系当事人，它是指行政法律关系中享有权利和承担义务的组织或个人，它包括行政主体、行政公务人员、行政相对人以及行政监督主体。