第4章 行政法主体(1)

　　【学习目标】

　　1.通过本单元的学习，了解行政主体、公务员和行政相对人等各方行政法主体。

　　2.熟悉每方主体的概念、特征及种类等。

　　3.掌握行政法主体不同于其他部门法主体的特点。

　　【案例导入】

　　村民田二与村长田大因竞选村长、计划生育等问题产生矛盾，长期不和。

　　2000年8月，村长田大与当地派出所所长胡某一起喝酒，席间田大将长期与田二不和之事告诉了胡某，二人经过一番商量，决定由胡某出面教训一下田二。

　　几天后，田二从地里牵着水牛回家，胡某以田二拖欠村里提留款为由将其水牛扣走，并限田二3天内送3000元到派出所接受处理。3天后，田二没去派出所，胡某即将其水牛牵往市场，以低价1200元变卖。田二向法院提起了诉讼。

　　【启发提问】

　　派出所所长违法扣押财产应由谁负责？

　　【基础知识讲解】

　　项目一行政主体概述

　　行政主体的概念及特征

　　（一）行政主体的概念

　　行政主体是依法享有国家行政权力，能以自己的名义实施国家行政管理活动，并对由此产生的行为后果独立承担法律责任的组织。对此，我们可以分解为“权”“名”“责”三个要素来理解。

　　权自己享有并行使行政管理职权。

　　名以自己名义实施行政管理活动。

　　责必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任。

　　（二）行政主体的特征

　　法律上的行政主体具有以下几个特征：

　　1.行政主体是具有行政权力、实施行政活动的组织。

　　并不是所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家行政权力的组织才能成为行政主体。国家行政机关具有宪法、组织法规定的行政职权，它可以成为行政主体；企事业组织和社会团体非经法律、法规的特别授权，不能行使国家行政权和实施行政行为，因而不具有行政主体资格。

　　2.行政主体必须是能以自己的名义独立进行行政管理活动的组织。

　　能否以自己的名义实施管理是判定一个行政机关是否是行政主体的标准。比如被委托的组织虽然在委托范围内也可以行使国家行政职权，实施某些行政行为，但它们不是以自己的名义实施的，而是以委托它的行政机关的名义实施的，因而被委托的组织不属于行政主体。

　　3.行政主体必须是能够承担行政活动的法律后果的组织。

　　一个组织是否是某项活动中的行政主体，重要的标准是看其是否承担行政活动所产生的责任，如果仅仅实施行政活动，但并不负担由此而产生的责任，那么，这个组织就不是行政主体。如某个社会团体接受行政机关的委托从事公务活动，但并不承担由此而产生的责任，责任由委托的行政机关承担，受委托的社会团体就不是行政主体，主体只能是委托的行政机关。再如行政机关的行政职权由公务员来行使，但公务员的职务行为，并不由其本身对外承担法律责任，在行政诉讼中公务员不能作为被告应诉。公务员实施的职务行为，由其所在行政机关对外承担行政法律责任，在行政诉讼中，由其所在机关为被告应诉。因而，公务员不是行政主体。

　　4.行政主体一般由行政机关和法律、法规授权的组织担当。

　　行政主体主要是由行政机关担任，但又不限于行政机关，法律、法规授权某种非行政机关社会组织行使某项行政职权，实施某种行政行为，该组织即取得行政主体地位。

　　行政主体的分类

　　依据不同的标准，可对行政主体作出不同分类，这有利于深化认识。主要划分标准和类型有：

　　（一）职权性行政主体和授权性行政主体

　　根据行政主体资格取得的法律依据不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织，它只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门以及县级以上地方人民政府的派出机关。授权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律、法规、规章的授权规定而获得行政主体资格的组织，包括行政机构、公务组织和社会组织。

　　（二）行政机关、行政机构、公务组织和社会组织

　　根据行政主体的组织构成与存在的形态不同，可将行政主体分为行政机关、行政机构、公务组织和社会组织。作为行政主体的行政机关，是依照宪法和行政机关组织法设立并同时取得行政主体资格的行政组织；作为行政主体的行政机构，是设置于行政机关内部的通过授权方式取得行政主体资格的行政组织；作为行政主体的公务组织，是国家依法设立的专门从事某种公共职能事务活动的，通过授权方式取得行政主体资格的组织；作为行政主体的社会组织，是通过授权取得行政主体资格的企业、事业单位和社会团体。

　　（三）单独行政主体与共同行政主体

　　以行政行为的相应划分（单独行政行为与共同行政行为）为基础，可将行政主体划分为单独行政主体与共同行政主体。应该说，每一个行政主体都是单独行政主体，但当两个以上的行政主体共同作出行政行为时，它们便成为共同行政主体。

　　行政主体

　　依取得资格的法律依据：职权性行政主体、授权性行政主体

　　依行政主体的组织构成：行政机关、行政机构、公务组织、社会组织

　　依所实施行为的性质：单独行政主体、共同行政主体

　　项目二行政机关

　　行政机关的概念

　　行政机关是指依照宪法和组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力，对国家行政事务进行组织管理的国家机关，是国家机构的重要组成部分。

　　它执行代议机关制定的法律和决定，管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。按照管辖范围，行政机关分为中央行政机关和地方行政机关。地方行政机关又可分为若干层次。

　　国家行政机关是国家权力机关的执行机关，有权制定行政法规，发布决定和命令等，指导所属各部门、下级国家行政机关、企事业单位、社会团体的行政活动。国家行政机关实行首长负责制与集体领导相结合的原则。按照国家行政机关的管辖权和活动地域，国家行政机关又分中央行政机关和地方行政机关。

　　国家行政机关：国务院及其所属各部、委各直属机构和办事机构；派驻国外的大使馆、代办处、领事馆和其他办事机构；地方各级人民政府及其所属的各工作部门；地方各级人民政府的派出机关，如专员公署、区公所、街道办事处、驻外地办事处；其他国家行政机关，如海关、商品检验局、劳改局（处）、公安消防队、公安机关、看守所、监狱、基层税务所、财政驻厂员、市场管理所等。

　　行政机关和行政机构

　　行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政职权，对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。

　　行政机构是行政组织的构成要素之一，是行政机关根据工作的需要，在机关内设立的若干工作机构，其按照内部分工办理或协助处理该机关的各项行政事务。

　　行政机关

　　指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。行政机关具有行政主体资格，可以成为行政法律关系中的一方特定主体。

　　行政组织

　　由国家按照宪法、组织法和其他有关法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织，包括行政机关和行政机构，是一切行政机关与行政机构的综合体。

　　行政机构

　　是构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，行政机关是各行政机构有机构成的综合体。只有在法定授权的情况下，行政机构才能成为行政主体。

　　国家行政机关的特征

　　国家行政机关的特征主要包括：

　　（一）国家行政机关具有高度政治性和权威性

　　国家行政机关是国家政治统治的重要工具，负有巩固阶级统治、维护统治阶级利益的政治使命。与其他社会组织相比，国家行政机关具有高度的权威性。国家行政机关通过法定的行政权力，对国家政治、经济、文化和社会各个领域实行最广泛的干预和领导，其权力的覆盖面涉及每个公民个人和组织，其政策、方针、法规、规章和命令等，在其管辖范围内的每一个组织和任何个人都必须遵守和执行。

　　（二）国家行政机关具有执行性和法律从属性

　　在我国，国家行政机关是国家权力机关的执行机关，其活动内容与目的，必须严格从属于国家权力机关，或者执行国家权力机关制定的法律和决议，或者为执行该法律和决议而采取组织、管理、监督和指挥等措施。

　　（三）国家行政机关具有相对独立性

　　一方面，国家行政机关具有从属性，从属于国家权力机关。另一方面，国家行政机关的活动是在全社会中依法进行的，一切合法的行政管理活动都受到国家强制力的保障。为了确保行政机关有效地完成管理国家事务的任务，必须保证行政机关拥有自身组织系统上的独立性和行政机关依法行使其职权的独立性，必须保证行政机关拥有与其行政职能相应的国家权能。

　　（四）国家行政机关具有适应性和创造性

　　国家行政机关的任务是管理国家、社会、经济和文化等各个领域，面临国内外风云变幻的各种局面，必须采取随机应变、机敏适宜的措施，或者变换机构设置，或者改变管理方式，以适应不断出现的新的行政需要。

　　我们说国家行政机关具有执行性，并不意味着行政机关只是机械地、被动地执行法律。国家行政机关还必须灵敏地、积极地适应各种各样的行政需要。

　　（五）国家行政机关具有统一性和层级性

　　为实现行政目的，国家行政机关必须实行统一管理，保证政令统一。国家行政机关要实行统一管理，以保证指挥灵便，让行政指令和信息在纵向渠道上迅速传递，就必须逐级授权，依次分工，分级负责，明确关系，保持平衡。

　　（六）国家行政机关具有社会性、专业性和服务性

　　现代行政的特点，决定了国家行政机关具有高度的技术性和专业性。为了圆满完成对纷繁复杂的行政事务施行科学有效的管理，行政机关不仅应具备结构合理的行政系统，而且还必须具备一定的专门性、技术性的能力。

　　服务性是现代行政的重要特征之一。国家行政机关的主要任务是组织和管理国家行政事务，当然应为国民经济的稳定和发展服务。

　　（一）中央行政机关

　　各级行政机关即各级人民政府，是国家行政管理的主体，从行政体制和机构编制管理来说，国家行政机关也是各类机关中职能最复杂、机构设置最多、工作人员最多、规模最大的机关。国家行政机关从上到下分为国务院、省、市、县、乡镇五级政府，各级政府还设置了各种机构。这里重点介绍中央人民政府。

　　1.中央人民政府。

　　即国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，统一领导全国各级行政机关的工作。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员主任、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制。国务院的决策机制是国务院会议，分为全体会议、常务会议、总理办公会议。国务院工作中的重大问题，必须经全体会议或常务会议讨论决定。国务院的主要职权共18项，由宪法规定，归结起来有四类职权：

　　（1）制定行政法规权；（2）领导全国各项行政工作权；（3）领导各级国家行政机关权；（4）国家最高权力机关授予的其他职权。

　　国务院根据法律规定和工作需要设置行政机构。国务院的行政机构按职能分为：

　　国务院办公厅。国务院办公厅是协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构。办公厅设国务院秘书长1人、副秘书长若干人。

　　国务院各部、各委员会、人民银行、审计署。组成部门依法履行国务院基本的行政管理职能，可在本部门的权限内发布命令、指示和规章。国务院组成部门的内部，按业务分工设立职能机构，通常设置厅、司（局）。厅是“办公厅”，是协助部门领导工作并综合协调部内事务的机构。分管各项业务的机构称“司”，也有极少数内设机构因业务具有相对独立的对外职能或历史原因而称为“局”。组成部门的内设司（局）的数量多少根据需要确定，司局以下设立处（室）。

　　2.国务院组成部门。

　　国务院组成部门包括各部、各委员会、人民银行和审计署，共27个部门（详见上图）。国务院组成部门必须按国务院的分配担当行政事务，要接受国务院的领导和监督，但它们可以在法定的职权范围内独立对外管理。

　　国务院组成部门实行首长负责制。归结起来有三方面职权：

　　（1）制定规章权；（2）本部门所辖事务管理权；（3）部分机构、人事管理权。

　　3.国务院直属机构。

　　主管国务院的某项专门事务，具有独立的行政管理职能，在其业务范围内，可对外发布指示、规章。大多数国务院直属机构都冠以“国家”字样（中华人民共和国海关总署、中国民用航空总局、国务院参事室、国务院机关事务管理局4个机构除外）。国务院直属机构的设置与撤销由国务院决定，其负责人由国务院任免。其中，称为“总局”的，一般为正部级机构，其他为副部级机构。有些机构实行中央垂直管理，如国家税务、海关等。（国务院直属机构共16个，详见上图）

　　国务院直属机构有以下特点：

　　（1）直属机构的级别低，其负责人不是国务院的组成人员；（2）直属机构由国务院自行设置，无须国家权力机关的批准；（3）直属机构的主管业务单一，不具有综合性。

　　虽然国务院直属机构不同于国务院组成部门，但直属机构在法定范围内可以独立对外行使职权，并依据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），可以制定规章。

　　4.组成部门管理的国家行政机构。

　　或称“部委管理的国家局”，是指国务院设置的主管专门业务，由部委管理但又具有相对独立性的行政机关。其负责主管特定业务，行使行政管理职能，对外发布行政命令和规章时，以组成部门名义或由组成部门授权国家局对外发布。部委管理的国家局的设置与撤销由国务院决定，其负责人由国务院任免。

　　（二）地方行政机关

　　1.地方各级政府。

　　我国地方政府分为省级（包括省、自治区、直辖市），地级（包括设区的市、自治州），县级（包括县、自治县、旗、县级市、市辖区），乡级（包括乡、民族乡、镇）。各级人民政府均是行政主体，其法定职权主要是：

　　（1）执行权；（2）决定、命令的发布权和规章的制定权；（3）领导和管理权；（4）法律纠纷裁决权。

　　2.地方各级政府的工作部门与直属单位。

　　地方各级政府的工作部门与直属单位，与国务院的组成部门与直属单位，基本上存在着对应关系。一般来讲，国务院的上述单位中具备行政主体资格的，地方政府中与其对应的单位也就具有行政主体资格；反过来也一样。值得注意的是，只有县级以上（含县级）人民政府才设立这些部门与单位，乡镇一级政府不设工作部门。