第5章 行政法主体(2)

　　3.地方各级政府的派出机关。

　　在历史上，我国中央政府与地方政府都曾设立过派出机关，但中央政府的派出机关如今已不复存在，而地方政府的派出机关仍普遍存在。具体而言，派出机关包括：省级人民政府派出的地区行政公署（事先必须得到国务院批准），县级人民政府派出的区公所（事先必须得到省级政府批准），市辖区或县级市政府派出的街道办事处（事先必须得到其上一级政府批准），以及某些地方政府往当地开发区派出的管理委员会。这些派出机关在地位上类似于一级地方人民政府，具有行政主体资格。派出机关的法定职权主要有：

　　（1）就辖区内行政事务作出决定权；（2）对本区域内行政事务的管理权；（3）行政公署作为省级人民政府的派出机关，还拥有对所辖职能部门和下级人民政府的领导和监督权；4.地方政府的办公机构、办事机构、议事协调机构。

　　地方政府办公机构、办事机构、议事协调机构在设立上与国务院基本类似，一般情况下，它们均不具有行政主体资格。

　　5.中央在地方上的派出机构与分支机构。

　　某些中央行政机关或机构，为了实现其职能，需要在地方上设立其分支机构或派出机构，这些机构一般可以作为行政主体。如中国人民银行在地方上设立的分行、支行，或者银监会在地方上设立的银监局，均属此类。

　　6.地方行政机关的派出机构与内设机构。

　　地方行政机关设立的派出机构或内设机构，是这个机关的一个组成部分，一般不具有独立职权，不能成为行政主体。当然，现实中也存在着一些派出机构与内设机构因获得有效授权，而在一定权限内获得行政主体资格的情况。

　　项目三法律、法规授权组织和受委托组织

　　法律、法规授权组织

　　法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。由于行政活动的广泛性及复杂性，某项行政事务可能由非行政机关的社会组织管理的情形有不少，如卫生防疫站和食品卫生监督站都不是行政机关，经《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）授权，它们就能行使食品卫生监督检查权和对违反《食品卫生法》的相对人的行政处罚权。

　　法律、法规授权的组织主要有以下几种：

　　1.事业组织。

　　事业组织是指为国家创造或改善生产条件，从事为工农业生产服务活动，不以盈利为目的的单位。

　　2.社会团体。

　　社会团体虽然不是行政机关，不属于行政系统，但法律、法规往往授权它们行使某些行政职能，如各种行业协会，它们有依法律、法规的授权管理本行业的某些行政事务的权力。

　　3.基层群众性自治组织。

　　基层群众性自治组织是指城市和农村按居民、村民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。

　　4.企业组织。

　　企业组织主要是行政管理的对象，但在特定情况下，法律、法规也可授权其行使一定行政职权。

　　5.各种技术检验、鉴定机构。

　　对一些需要运用专门知识、专门技能、专门设备进行检验鉴定的事务，法律、法规通常授权由一些有关的技术性机构办理。

　　被授权组织的法律地位体现在以下三个方面：

　　（1）被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位。

　　（2）被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职权，并承担相应法律后果。

　　（3）被授权组织在执行其被授职权以外的自身职能时，不享有行政权，不具有行政主体的地位。

　　受委托组织

　　（一）受委托组织的概念

　　受委托组织是接受行政主体委托的行政职权或行政事项，以委托者的名义行使行政职权、实施管理行为的组织（或个人）。受委托组织在受委托行政职权或行政事项范围内的行为后果，由委托者承担。

　　在我国，受委托组织包括：符合法定条件的企业法人、事业法人、社团法人和其他符合法定条件的社会组织，以及特殊情况下接受行政委托的个人。

　　（二）受委托组织的法律地位

　　首先，受委托组织必须在委托的职权范围内，行使行政职权，履行行政职责。受委托组织必须以实施行政委托的行政机关即委托行政机关的名义实施行政管理活动，其后果由委托行政机关承担。

　　同时，受委托组织应接受委托行政机关的监督和指导，如果受委托组织在行使行政权力、办理行政事务的过程中，有故意或重大过失，委托行政机关可以按照法律规定先负责赔偿，然后行使求偿权，责令有故意或重大过失的受委托组织承担部分或全部赔偿费用。

　　另外，由于受委托组织的具体行政行为引起纠纷或者争议，行政管理相对方向人民法院起诉时，受委托组织不能以被告的身份应诉，只能由委托行政机关作为被告出庭应诉，因而受委托组织不具有行政主体资格。

　　受委托组织与被授权组织有许多相近之处，但也存在很大差别。总地来说，被委托组织不具有行政主体资格，而被授权组织则有行政主体资格。具体区别如下：

　　1.组织行为性质不同。

　　被委托组织不是行政主体，不是直接行使法律、法规、规章所授予的职权，只能以委托者的名义做出具体行政行为；而被授权组织属于行政主体，享有法律、法规、规章所专门授予的特定的行政职权，是以自己的名义做出行为。

　　2.产生的依据不同。

　　被委托组织的该项行政管理权力只能依行政主体的行政委托行为产生；被授权组织的行政主体资格及该项行政管理权力则由法律、法规、规章的授权规定而产生。

　　3.主体范围不同。

　　被委托组织可以是其他行政机关和行政机构，也可以是企事业单位及其他社会组织，以及特殊情况下可以是接受委托的个人；而被授权组织一般是行政机关以外的各类组织，不包括个人。

　　4.行为的后果不同。

　　被委托组织的行为后果的法律责任，由行使委托权的行政主体承担，如在行政复议和行政诉讼中，被申请人或被告是行使委托权的行政主体，而不是被委托组织。被授权组织则对其行为后果独立承担法律责任。

　　项目四公务员

　　公务员的概念

　　《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第二条规定，本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

　　按照上述规定，是否属于公务员，必须符合三个条件：

　　1.是依法履行公职。

　　即依法从事公务活动的人员，他不是为自己工作，也不是为某个私人的企业或者组织工作或者服务。

　　2.是纳入国家行政编制。

　　公务员必须是纳入国家行政编制序列、履行公职的人员。

　　3.是由国家财政负担工资福利。

　　由国家为他们提供工资、退休和福利等保障。公务员属于国家财政供养的人员，但并不是财政供养的人员都是公务员。

　　公务员的分类

　　我国国家公务员可分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员。

　　各级人民政府组成人员根据组织法，由各级国家权力机关选举或决定产生，其任期与相应政府每届任期相同。政府换届后，上一届政府组成人员可在下一届政府中留任，如其不留任，下届政府组成人员可转任为一般公务员。一般公务员通过考任、调任、聘任等方式产生，其任期不受政府换届的影响。一般公务员也可通过法定程序转任为政府组成人员。

　　此外，我国国家公务员还可分为领导职公务员和非领导职公务员。领导职公务员指总理、副总理、国务委员、正副省长、正副部长、正副市长、正副司长、正副局长、正副厅长、正副县长、正副处长、正副科长、正副镇长、正副乡长等；非领导职公务员是指办事员、科员、正副主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员等。对于担任主任科员以下的非领导职公务员，一般采用“公开考试、严格考核”的办法录用，对某些具有特别性质的公务员则采用聘用的方式任用。而对于领导职公务员，则是采用选任、调任等方法任用。

　　公务员法律关系

　　公务员法律关系，是指一般公民经过法定程序成为公务员，基于其所处的职位而与国家之间构成的权利义务关系。

　　（一）公务员法律关系的发生公民经过法定程序成为公务员，从而与国家发生公务员法律关系，在我国，法定形式有以下几种：

　　1.考任制。指国家公务员管理机关根据统一标准，按照公开考试、择优录用的程序任用国家公务员的形式。

　　2.聘任制。它是一种通过聘任和应聘双方签订聘约，聘请人员担任公务员职务的任免形式。

　　3.选任制。指由法定选举人投票，经多数通过，决定公务员职务的任免。

　　4.委任制。指由有任免权的机关按照公务员管理权限直接委派其辅助人员或执行人员担任一定公务员职务的任免形式。

　　5.调任制。行政机关以外的工作人员调入国家行政机关任职以及公务员调出行政机关。

　　（二）公务员法律关系的变更

　　公务员法律关系的变更是指由于发生某些事实或行为，致使公务员职务关系发生变化的情形。主要包括晋升、降职、交流、撤职、领导成员的辞职和引咎辞职五种情形。

　　1.晋升。是指公务员由低层职位转移到高层职位。

　　2.降职。是指公务员由高层职位转移到低层职位。

　　3.交流。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。

　　4.撤职。是指国家机关撤销公务员职务，但保留其公务员资格的处分形式。

　　5.领导成员的辞职或引咎辞职。担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。

　　（三）公务员法律关系的消灭

　　公务员法律关系的消灭是指由于发生某些事实或行为致使公务员法律关系不能继续存在。公务员法律关系的消灭主要有死亡、丧失国籍、辞退、辞职、离休和退休等情况。

　　公务员的权利和义务

　　（一）公务员的权利

　　1.身份保障权。

　　2.依法执行公务权。

　　3.获得劳动报酬和享受保险、福利待遇的权利。

　　4.参加培训的权利。

　　5.提出批评和建议的权利。

　　6.提出申诉和控告的权利。

　　7.辞职权。

　　（二）公务员的义务

　　1.遵守宪法、法律和法规的义务。

　　2.依照国家法律、法规和政策执行公务的义务。

　　3.密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务的义务。

　　4.维护国家的安全、荣誉和利益的义务。