第10章 行政复议(1)

　　【学习目标】

　　理解行政复议的基本原则，掌握行政复议的含义和特征，明确行政复议的范围、管辖和程序，了解行政复议参加人的种类及其特征，运用法律对于行政复议范围、管辖和程序的规定，参与和解决行政争议。

　　【导入案例】

　　边某在石嘴山市大禹房地产有限公司中卫市分公司承建的工程工地上劳动时，被工友踢了一脚受伤住院治疗。边某申请工伤认定，中卫市人事劳动保障局以不属工伤范围为由作出了不予受理工伤申请的决定。边某提出自己在劳动时受伤符合《工伤保险条例》，中卫市人事劳动保障局取证程序违法，证据不充分，导致实体不合法，向中卫市人民政府申请行政复议，要求撤销不予受理工伤认定的决定。

　　【启发提问】

　　行政复议机关应当如何处理？

　　项目一行政复议概述

　　行政复议的概念

　　行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复议申请，由受理机关按照法定程序对具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出处理决定的法律活动。行政复议具有以下几个特征：

　　（一）行政复议是行政机关的行政行为

　　行政复议作为行政机关系统内部自我监督的一种重要形式，通常是上级行政机关对下级或其所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错的行为。从这个意义上说，行政复议既是一种行政内救济，又是一种监督行政行为。

　　（二）行政复议是依行政相对人申请而产生的行政行为

　　行政复议只能由作为行政相对人的公民、法人或其他组织提起，行政主体不能主动提起行政复议。因此，行政复议是一种依申请而非依职权的行为。

　　（三）行政复议是以行政争议为处理对象的行政行为

　　行政争议是指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与行政相对人发生的纠纷，其争议的核心是具体行政行为是否合法、适当。行政复议只处理行政争议，不解决民事争议和其他争议。行政复议作为一种解决行政争议的途径，是行政相对人维护其合法权益的一种重要救济手段或途径。行政复议机关主要对引起争议的具体行政行为进行审查，附带审查抽象行政行为中的其他规范性文件，但不审查行政法规和规章。行政相对人如认为行政法规、规章违法，只能按照立法法的规定，通过其他途径解决。

　　（四）行政复议是一种行政司法行为

　　行政复议实质上是一种行政行为，但从公正解决行政争议的要求出发又具有准司法性，主要表现在：

　　1.行政复议权与司法权的行使一样，都必须遵循“不告不理”的规则，即如果没有行政相对人依法提出复议申请，也就没有行政复议程序的开始。

　　2.在行政复议中，复议机关作为第三者对行政机关和行政相对人之间的行政纠纷进行审查并作出裁决，其地位类似于法院在司法审判中的地位。

　　3.行政复议机关在复议过程中要适用严格的法定程序，带着强烈的司法程序的色彩。

　　4.行政复议的最终目的是解决行政争议，其内容和实质就是解决争议，而解决争议就是司法行为的功能。因而行政复议也是一种行政司法行为或称为“准司法行为”。

　　行政复议的基本原则

　　（一）合法原则

　　合法原则是依法行政的基本内涵，也是对行政复议的必然要求。合法原则是指行政复议机关及其工作人员在行政复议活动中应按照法定的权限和程序，对行政相对人申请复议的具体行政行为和有关的抽象行政行为进行审查，并依法作出行政复议决定。其内容主要包括：

　　1.行政复议的主体合法。

　　行政复议机关应当是依法成立并享有行政复议权的行政机关，其对于受理的行政争议案件享有管辖权。

　　2.行政复议的依据合法。

　　行政复议机关在审理行政复议案件时据以判断行政行为合法性与合理性的依据，不仅包括法律，行政法规，地方性法规，自治法规、规章，也包括上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令等其他规范性文件。但无论何种规范性文件都必须是现行有效而且合法的。

　　3.行政复议的程序合法。

　　公正的程序不仅可以使复议决定更加科学、合理，而且可以使复议当事人及社会公众感受到法律的正义，增强复议决定的权威性。行政复议不仅要求行政复议机关在行政复议活动中依据实体法规定，而且要严格按照行政法律、法规规定的程序进行，尤其在受理行政复议申请、审查具体行政行为及作出行政复议决定等各个环节，必须遵循法定的步骤、方式、顺序和时限。

　　（二）公正原则

　　所谓公正，就是指公平正直，没有偏私。合法是公正的前提，公正是合法的必要补充。公正是行政复议制度的生命力所在。公正原则要求行政复议机关正确行使自由裁量权，在法定幅度和范围内做到不偏不倚，不畸轻畸重。在行政复议中，公正原则主要包括：

　　1.申请人认为审理行政复议案件的工作人员与本案有利害关系，可能影响公正审理的，有权要求审理人员回避。

　　2.在行政复议过程中，行政复议机关不能偏袒下级行政机关，应当公正地对待复议双方当事人，给申请人和被申请人同样陈述理由，进行质证的机会，听取他们的意见，根据案件的事实、性质、情节作出公正的复议决定。

　　（三）公开原则

　　公开原则，是指行政复议活动应当公开进行，增加透明度，使当事人与社会各界充分了解，保障申请人切实享有和行使复议权利，有利于行政复议机关依法公正地作出复议决定。这一原则主要包括：

　　1.公开行政资讯。

　　一切与行政复议有关的材料，包括行政复议所依据的法律规范和所适用的具体条款，必须公开让申请人和其他行政相对人知晓。

　　2.公开行政复议的过程。

　　申请人、被申请人和第三人只有了解了行政复议的程序，才能依法行使权利，陈述案件事实，提供证据材料，进行质证辩解，积极参与行政复议程序。

　　3.公开行政复议的结果。

　　行政复议的决定一经作出，要及时公开并送达当事人，以避免暗箱操作，导致腐败。

　　（四）及时原则

　　行政复议符合行政行为的特点，因此相比行政诉讼而言，更为注重效率。

　　及时原则又叫效率原则，是指行政复议机关应当在法定的期限内尽快完成对复议案件的审查，并作出复议决定。行政复议的及时原则主要包括：

　　1.受理行政复议申请要及时。

　　《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查。并作出是否受理的决定。

　　2.审理行政复议案件和作出复议决定要及时。

　　行政复议机关受理复议案件后，应抓紧调查取证、收集材料，进行审理。

　　《行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。

　　3.敦促当事人及时履行行政复议决定。

　　根据《行政复议法》第三十二条的规定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，由行政机关强制执行，或者申请人民法院强制执行。

　　（五）便民原则

　　便民原则是指在行政复议活动中，复议机关应当尽量给行政复议申请人即公民、法人或者其他组织提供便利条件，最大限度地节省他们的人力、物力和财力，以确保他们切实行使复议权利以维护自己的合法权益。其主要体现在：

　　1.在申请的形式上。

　　申请人既可以书面形式提出申请，也可以口头方式提出申请。有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。

　　2.在管辖上。

　　选择管辖的形式体现了便民原则。申请人对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，既可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可向上一级主管部门申请复议。

　　3.在审理形式上。

　　以书面审理为主，其他方式审理为例外的原则极大地方便了当事人，降低了行政成本。

　　4.在收费上。

　　行政复议机关受理行政复议申请，不向申请人收取任何费用。

　　项目二行政复议范围

　　行政复议范围的含义

　　行政复议范围，是指法律规定的行政复议机关受理并解决行政争议案件的权限范围，即公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关请求重新审查的范围。行政复议范围的大小不仅决定了哪些行政行为可以成为行政复议的对象，而且直接关系到行政复议机关实行内部监督的范围和行政相对人的合法权益能够得到行政救济的程度。因此，行政复议范围是行政复议制度中必不可少的核心内容之一。

　　我国行政复议法在确立复议范围的标准时结合我国行政复议制度发展的现状，最大限度地保护行政相对人的合法权益，符合行政机关与其他国家机关在处理行政案件上的合理分工。在确立复议受案范围的方式上，采用了混合式，又称为结合式，即对行政复议范围的规定既有概括式列举，又有列举式规定。

　　可申请复议的具体行政行为

　　（一）对行政机关作出的行政处罚决定不服的

　　行政处罚是指行政主体对违反行政法律规范，但尚未构成犯罪的公民、法人，其他组织给予行政法律制裁的具体行政行为。根据我国《行政处罚法》

　　的规定，行政处罚分为警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等形式。行政处罚是一种使受处罚人承担不利法律后果的制裁行为。违法实施行政处罚会损害行政相对人的合法权益，因此行政相对人对行政处罚行为不服的可以申请行政复议。

　　（二）对行政机关作出的行政强制措施决定不服的

　　行政强制措施是指为了预防、制止或控制危害社会行为的发生，依法采取的限制特定对象的人身、财产和行为的强制性手段。行政强制措施包括两个方面：

　　第一，限制人身自由的行政强制措施，如强制带离现场、强制约束、强制传唤、强制拘留、强制遣返、强制隔离、强制治疗、强制戒毒等形式；第二，对财产的强制措施，如查封、扣押、冻结等。行政相对人对上述行政强制措施决定不服的，可以申请行政复议。

　　（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销决定不服的

　　行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是一种赋权行为，获得许可的相对方因此取得了从事某项活动的权利或资格，而且以许可证、执照、资质证、资格证等各种各样的证书出现。许可的变更、中止、撤销都是对行政相对人已取得的证书或执照的变动，从而使原有权利发生变化，关系到行政相对人的合法权益能否得到维护，对其不服的有权申请复议。

　　（四）对行政机关作出的关于确认不动产的所有权或者使用权的决定不服的行政确认不动产的所有权或者是使用权（以下简称确权）是行政机关对当事人之间就财产所有权或使用权的归属发生的争议予以确认裁决的行为。我国对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的管理，往往要经过行政机关依有关法律、法规确定权属后，有关公民、法人或者其他组织才享有所有权或使用权，经合法确认的权益方受法律保护。行政主体对土地等自然资源权属的确认往往影响较大，违法或不当行使确认裁决权力，势必会造成当事人较大的损失，甚至影响到社会的稳定。

　　（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的经营自主权是公民、法人及其他经济组织依法享有的自主支配和使用其人力、物力和财力，自行组织生产、经营、供销等活动不受干涉的权利。行政机关侵犯经营自主权主要影响到相对方的财产权，通常表现为多种形式，如行政机关强制企业合并、变更企业名称、改变企业性质、转让知识产权等。

　　（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的农业承包合同是农民与所属的集体经济组织签订的有关农业生产方面的合同，双方依合同各自享有一定的权利和义务，主要包括土地承包合同、荒地承包合同、林地承包合同等。实践中，一些基层行政机关无视法律的权威和农民的利益，随意变更、废止农业承包合同。承包合同当事人对行政机关行为有异议，认为侵犯自己合法权益的，有权依法申请行政复议。

　　（七）认为行政机关违法要求履行义务的行政机关没有法律依据或违反法律规定设定义务，属于违法要求履行义务，通常表现为违法集资、违法征收财物、乱收费、乱摊派等。这在实质上构成了对行政相对人合法权益的侵犯，行政相对人如有异议，可以申请行政复议。

　　（八）认为行政机关不依法办理行政许可等事项的公民、法人或者其他组织认为符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的，可以申请行政复议。所谓“没有依法办理”，既包括行政机关明确表示对行政相对人申请的事项不予许可，也包括行政机关在法定期限内对相对方的申请不作任何表示的不作为行为。

　　（九）认为行政机关不履行保护人身权、财产权、受教育权等法定职责的行政机关作为权力机关的执行机关，其法定职责之一就是保护公民人身权、财产权、受教育权等宪法、法律赋予公民的合法权利。行政机关没有依法履行职责，主要表现为拒绝履行或者不予答复两种情形，行政相对人均可以申请行政复议。

　　（十）认为行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的依法获得抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费是公民的经济权利，行政机关应按法定条件予以发放，而不能拒绝发放或者随意克扣。如果不能依法履行法定职责，公民有权申请行政复议。

　　（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的行政复议法采用概括的方式作为列举式的补充，行政相对方认为以上所列情形之外的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。这为我国行政复议受案范围逐步扩大奠定了法律基础，也更加有利于全面保护公民、法人及其他组织的合法权益。

　　附带申请复议的抽象行政行为

　　根据《行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对具体行政行为所依据的规章以下的抽象行政行为的审查申请。这一规定有以下含义：