第12章 行政复议(3)

　　由于作出复议对象的具体行政行为是由被申请人作出的，因此，即便被申请人认为存在错误，也只需通过法定程序予以纠正即可，而无须通过申请行政复议加以解决。当然也就不存在主动参加行政复议的问题。

　　根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的有关规定，行政复议被申请人的确定主要有以下几种情况：

　　（1）公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请复议的，作出行政行为的行政机关是被申请人；（2）法律、法规授权的组织作出的具体行政行为引起的行政复议，该组织是被申请人；（3）行政机关委托的组织作出的具体行政行为引起的行政复议，委托的行政机关是被申请人；（4）两个或两个以上行政机关以共同名义作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被申请人；行政机关与法律、法规授权的组织以共同的名义作出具体行政行为的，行政机关和法律、法规授权的组织为共同被申请人；行政机关与其他组织以共同名义作出具体行政行为的，行政机关为被申请人；（5）下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人；（6）对人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，该派出机关是被申请人；行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人；（7）作出具体行政行为决定的行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为被申请人。

　　行政复议第三人

　　行政复议第三人是指同申请的具体行政行为有利害关系，为维护自己的合法权益依申请或经复议机关通知参加复议的公民、法人或其他组织。公民、法人或者其他组织作为第三人参加行政复议，应当具备以下条件：

　　1.必须与申请复议的具体行政行为有利害关系。

　　这是因为具体行政行为在客观上涉及和影响了第三人的权利与义务，第三人有必要通过参加行政复议进行救济。

　　2.必须以维护自己的合法权益为目的，以自己的名义参加行政复议。

　　行政复议第三人具有独立的法律地位，既不依附于申请人，也不依附于被申请人，在行政复议中享有与复议申请人或被申请人基本相同的复议权利和义务。

　　3.必须在行政复议程序已经开始，但尚未结束前参加到行政复议过程中。

　　行政复议第三人参加复议的方式主要有两种：通过申请参加复议；经复议机关通知参加复议。

　　从行政复议的实践来看，行政复议第三人主要有以下几种情形：

　　1.行政处罚案件中的被处罚人或受害人。被处罚人和受害人中有一方不服行政处罚行为申请行政复议，另一方可作为第三人参加复议。

　　2.行政处罚中的共同被处罚人。其中有一部分人申请行政复议，其他的被处罚人可作为第三人参加行政复议。

　　3.在行政确权案件中主张权利的人。如在土地确权、专利确权案件中，被驳回请求的人申请复议，被授予权利的人或者其他被驳回请求的人，可以作为第三人参加行政复议。如：在申请发明专利权的两人中其中一人被批准授予专利权，另外一人被驳回，被驳回的一人提起复议，被批准授予专利权的人可以作为第三人。

　　4.两个或两个以上的行政机关基于同一事实作出相互矛盾的具体行政行为，行政相对人对其中一个具体行政行为不服申请行政复议，其他行政机关可以作为第三人参加行政复议。如：村委会获得林业局审批将公路上的树木砍伐，公路局对村委会作出处罚。村委会申请行政复议，林业局是第三人。

　　5.行政机关越权处罚被申请行政复议时，越权的行政机关是被申请人，被越权的行政机关作为第三人参加行政复议。

　　6.行政裁决案件的一方当事人。被裁决民事纠纷中的一方当事人不服行政裁决申请行政复议的，另一方当事人可以作为第三人参加行政复议。

　　7.其他与被申请的具体行政行为有利害关系的行政相对人。如：某新闻出版管理机关，以某书店出售非法出版物为由，对其进行处罚，该书店不服，申请行政复议，并称所售出版物是从某正规出版社购进的，该出版社可以作为第三人。

　　行政复议代理人

　　行政复议代理人是指在行政复议中以被代理人的名义行使复议权利，代理他人进行复议的人。

　　关于行政复议代理人，需注意行政法律法规规定的以下情形：

　　1.有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。

　　2.申请人、第三人可以委托1~2名代理人代为参加行政复议。申请人、第三人委托代理人的，应当向行政复议机构提交授权委托书。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限。公民在特殊情况下无法书面委托的，可以口头委托。

　　口头委托的，行政复议机构应当核实并记录在卷。申请人、第三人解除或者变更委托的，应当书面报告行政复议机构。

　　项目五行政复议程序

　　行政复议的申请

　　（一）行政复议申请的概念和条件

　　行政复议申请是公民、法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出请求，要求对被申请复议的具体行政行为进行审查并作出决定。行政复议是一种依申请行为，必然要以行政相对人申请为前提，没有行政相对人的申请，行政复议机关就不能主动复议。因此，行政复议申请是行政复议程序的首要环节。

　　申请人申请行政复议必须满足一定的条件，具体包括：

　　1.申请人符合资格。

　　即申请人是认为具体行政行为侵犯了其合法权益的公民、法人或其他组织。

　　2.有明确的被申请人。

　　行政相对人提起行政复议申请必须明确指出实施侵权具体行政行为的主体，如果被申请人不明确，复议机关不予受理，复议活动也无法进行。

　　3.有具体的复议请求和事实根据。

　　复议请求是申请人提出的主张，即向行政复议机关明确要求所要依法保护自己的具体权益和提供的具体救济。事实根据是指申请人申请行政复议的复议请求所根据的事实。具体讲，就是要提出证明行政机关作出具体行政行为的材料，如行政处罚决定书、罚没款收据等。

　　4.属于申请复议的范围和受理复议机关管辖。

　　公民、法人或其他组织申请复议的案件属于行政复议机关受理的范围，不在复议范围内的案件复议机关不予受理。同时，申请复议必须向有管辖权的复议机关提出，受理复议案件的机关对复议案件有管辖权，复议机关无权受理不属于自己管辖的复议案件。

　　5.法律法规规定的其他条件。

　　如申请期限、申请方式等程序性要求。

　　（二）申请行政复议的期限

　　申请行政复议的期限是指提出复议申请的时间限制。明确申请复议的期限，有利于督促申请人及时行使复议申请权，提高行政复议的效率。行政相对人在法定期限内不提出复议申请，行政复议机关将不予受理案件。

　　根据行政复议法规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。关于行政复议申请期限的计算，区分不同情况依法办理：

　　1.当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算。

　　2.载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算。

　　3.载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算。

　　4.具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算。

　　5.行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算。

　　6.被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为。

　　行政复议法还对复议申请期限的延长作了规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

　　对于行政机关未履行法定职责的，如行政机关没有依法颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书或者不予审批、登记；没有依法履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责；没有依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费等情况，行政复议申请期限按下列规定计算：有履行期限规定的，自履行期限届满之日起计算；没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算。

　　公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，行政复议申请期限不受以上规定的限制。

　　（三）复议申请的形式

　　1.书面申请。

　　申请人书面申请复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。申请人应当在行政复议申请书中载明下列事项：

　　（1）申请人的基本情况，包括公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；（2）被申请人的名称；（3）行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；（4）申请人的签名或者盖章；（5）申请行政复议的日期。

　　2.口头申请。

　　申请人口头申请复议的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间，将行政复议申请笔录交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人签字确认。

　　应当注意的是，在特殊情况下，申请人除提交申请书外，还应当提供相关的证明材料。申请人应当提供证明材料的情形有以下几种：

　　（1）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；（2）申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，提供受具体行政行为侵害而造成损害的证明材料；（3）法律、法规规定需要申请人提供证据材料的其他情形。

　　行政复议的受理

　　行政复议的受理是指行政复议申请人提出复议申请后，行政复议机关经审查认为符合行政复议的条件而决定予以立案并进行审理的活动。

　　行政复议机关在收到行政复议申请后，应在5日内予以审查，根据不同情况作出决定：

　　1.决定予以受理。受理的前提是复议申请必须符合下列条件：

　　（1）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（2）申请人与具体行政行为有利害关系；（3）有具体的行政复议请求和理由；（4）在法定期限内提出；（5）属于行政复议法规定的行政复议范围；（6）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（7）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。

　　2.对不符合条件的行政复议申请，决定不予受理。

　　3.对符合条件但不属于本行政机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政机关提出。接受行政复议申请的县级地方人民政府，对属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起7日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。

　　4.行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。

　　5.申请人就同一事项向两个或两个以上有权受理的行政机关申请复议的，由最先收到行政复议申请的行政机关受理；同时收到行政复议申请的，由收到行政复议申请的行政机关在10日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。协商确定或者指定受理机关所用时间不计入行政复议审理期限。

　　6.上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。

　　行政复议的审理

　　（一）审理前的准备

　　审理前的准备包括行政复议人员的确定、发送申请书、接受书面答复、收集证据材料等一系列准备工作。根据《行政复议法》第二十三条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

　　申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。行政复议机关应当为申请人、第三人查阅有关材料提供必要条件。

　　（二）审理方式

　　根据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定，我国行政复议的审理方式遵循以书面审查为主的方式。书面审查是指行政复议机关仅对申请人、被申请人提供的书面材料进行审查并作出决定的一种审理方式。行政复议以书面审查为主，但也不排除其他审理形式。申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以实地向有关组织和人员调查情况，核实证据，听取申请人，被申请人和第三人的意见；申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。

　　行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。调查取证时，行政复议人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。被调查单位和人员应当配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。

　　（三）行政复议申请的撤回