第18章 行政诉讼的受案范围与管辖(2)

　　第二，该类行为必须在刑事诉讼法的明确授权范围之内。依我国刑事诉讼法的授权，公安、国家安全等机关能实施的刑事司法行为主要包括：讯问刑事犯罪嫌疑人、询问证人、检查、搜查、扣押物品（物证、书证）、冻结存款汇款、通缉、拘传、取保候审、保外就医、监视居住、刑事拘留、执行逮捕等。公安、国家安全等机关在上述刑事诉讼法授权范围之外所实施的行为，均不属于可以免予行政诉讼的刑事司法行为。

　　总之，对“刑事诉讼法明确授权”的行为作准确的划定，在主导思想上是为了严格限制刑事司法行为的范围，以防范公安机关等以刑事司法行为之名逃避行政诉讼审查的现象发生。

　　（六）行政机关的调解行为以及法律规定的仲裁行为

　　行政机关的调解行为，指行政机关居间对双方当事人之间的民事权益争议，经说服教育和劝导后，由当事人双方自愿达成解决纠纷协议的一种行为。

　　行政机关居间调解民事纠纷，是行政机关实施管理的一种重要手段。行政机关调解行为的特点在于：其一，调解的对象是双方当事人之间的民事权益争议。这决定了行政机关调解行为的引起，以当事人之间存在的民事权益争议为前提。其二，行政机关实施调解，需纠纷当事人的自愿申请。其三，行政机关的调解不具强制性，调解行为仅表现为对纠纷当事人进行劝导说服教育，不对当事人作出强制性，并令其服从的行政决定。其四，行政机关调解的最终结果是纠纷当事人之间自己自愿达成调解协议，其间并不掺杂行政机关自身的意志。

　　从行政机关调解行为的特点可知，该类调解行为的实质是当事人自愿，不具行政职权的强制性，对当事人也不具有必然的约束力。基于此，行政机关的调解行为具有不可诉性，因而不在人民法院行政诉讼的受案范围之内。

　　仲裁是法律规定的机构以中立者的身份对平等主体之间的民事纠纷，依照一定的程序作出具有法律拘束力的判定。仲裁是一种准司法行为，主要特点是：仲裁机构具有相对独立性，仲裁程序由法律规定，仲裁文书具有法律效力等。仲裁的种类较多，其中包括行政机关以及法律授权的组织作出的仲裁。最高人民法院《若干解释》第一条第二款第三项规定，法律规定的仲裁行为不属于行政诉讼的受案范围。这里所称的“法律规定的仲裁行为”，仅指全国人大及其常委会制定的法律所规定的仲裁。这类法律规定的仲裁目前主要是劳动争议仲裁。劳动争议仲裁由各级劳动行政管理机关设立的劳动争议仲裁委员会负责进行。当事人对仲裁结果不服的，我国《民事诉讼法》已将其纳入了民事诉讼的范围并形成了固定的解决仲裁纠纷的制度。从实际效果来看，当事人如不服仲裁决定转而向人民法院提起民事诉讼，人民法院依法审理后作出的最终司法裁判可以自然否决行政机关错误的仲裁决定，因而也能同样起保护公民、法人或者其他组织合法权益的作用。为此，法律不再将此类仲裁纳入行政诉讼的受案范围。

　　（七）不具有强制力的行政指导行为

　　行政指导行为是行政机关以倡导、示范、建议、咨询等方式引导相对人自愿作出某种行动而达到行政管理目的的行为。行政指导是一种非强制性的行政管理方式，其特点在于：其一，行政机关作出行政指导的目的是为了实现一定的社会公共事务的管理，以达到国家行政管理的目标。其二，行政指导以倡导、示范、建议、咨询等为其行为方式，作用是引导行政相对人自愿作出行动。

　　其三，行政指导行为不具有强制性，行政相对人对行政机关的行政指导行为可以遵从，也可以不响应，完全取决于行政相对人自己的意愿，行政相对人对行政指导不响应的，也不承担任何法律后果。

　　正因为行政指导行为对行政相对人不具有强制性和法律约束力，行政相对人对行政机关的指导有依其意愿选择是否接受的自由，我国行政诉讼未将其纳入行政诉讼的受案范围。

　　（八）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为

　　重复处理行为，是行政主体以原已存在的行政行为为基础，并为实现或加强原行政行为所设定的权利义务关系而再次实施的行为。最高人民法院《若干解释》第一条第二款第五项规定：公民、法人或其他组织对“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，是行政机关对当事人就原已生效的行政行为提出的申诉给予驳回的行为，实质上是对原已生效的行政行为的再次肯定，也是对原行政行为所确定的权利义务关系的再次肯定，并没有形成新的权利义务关系。故此，该类重复处理行为不再纳入行政诉讼的受案范围。

　　（九）行政机关对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为

　　对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，是指行政主体在行使行政职权、履行行政职责时，作出的并未使相关公民、法人或其他组织的权利义务发生实际变化的行为。如没有使公民、法人或其他组织的权利受到限制、减少或者权利获得、增加，没有形成义务的免除、减少或者义务的负担、增加等等。

　　具体而言，该类行政机关的行为有以下几种情况：

　　1.行政主体的行为处于内部准备阶段，并未形成外部具体行政行为，如行政行为作出后尚未送达的情况。

　　2.行政主体在行政相对人提起行政诉讼之前及时、主动地收回已送达的具体行政行为而使之无效。

　　3.行政主体的行政行为涉及公共利益而非个人的特定利益。由于行政机关的这类行为并未对公民、法人或其他组织造成实际影响，因而不属于行政诉讼的受案范围。

　　项目二行政诉讼的管辖

　　行政诉讼管辖概述

　　（一）行政诉讼管辖的概念

　　行政诉讼的管辖，是指各级人民法院之间以及同级不同地域的人民法院之间在受理第一审行政案件上的权限分工。可见，管辖是诉讼中的首要问题。

　　正确确定管辖，是人民法院作出合法有效裁判的前提条件，如果一个法院审理了自己没有管辖权的案件，即使法院作出了裁判，它也不具有法律效力。对于公民、法人和其他组织而言，管辖也具有重要意义，它要解决当事人向哪个法院起诉的问题，当事人只有向有管辖权的人民法院起诉，他的实体权利和诉讼利益才得以维护。

　　具体而言，管辖具有以下几个特征：

　　1.行政诉讼中的管辖解决的是法院之间的分工。

　　2.管辖既要解决普通法院和专门法院之间的分工，还要解决普通法院内部的分工。

　　3.它解决的是法院在受理行政案件时的权限划分。

　　4.它解决的是法院受理第一审案件时的权限划分。

　　（二）确定管辖的原则

　　我国《行政诉讼法》所确定的行政诉讼管辖的原则有：

　　1.人民法院之间负担均衡的原则。

　　包括上下级人民法院之间和同级人民法院之间的合理分工，避免畸轻畸重。如第一审行政案件主要由基层人民法院审理，但最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院也审理某些第一审行政案件。

　　2.便于人民法院公正、有效、及时地行使审判权原则。

　　人民法院办理行政案件主要有两个步骤：一是查明事实；二是适用法律。

　　而查明事实又是办案的关键。因此，在确定管辖时就要便于法院查明案件事实。如行政诉讼法规定“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖”

　　等，都是从便于人民法院查明案件事实考虑的。

　　行政案件的当事人一方是行使行政权的国家行政机关，它有可能利用行政权干预人民法院的审理活动。因此，行政诉讼法规定，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院审理；高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件；最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

　　3.便于当事人参加诉讼的原则。

　　一般情况下，采取“原告就被告”的原则。这是因为：

　　（1）具体行政行为是被告作出的，由被告所在地人民法院管辖，既有利于人民法院的审理活动，又有利于裁判的执行；（2）通常情况下，原、被告同处一地。在特殊情况下，只作了便于原告诉讼的规定，如《行政诉讼法》第十八条规定：对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或原告所在地人民法院管辖。第二十条规定：两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。

　　4.原则性与灵活性相结合。

　　行政诉讼法对最高人民法院和地方各级人民法院所管辖的第一审行政案件作了分工，又规定了管辖权的转移，作为级别管辖的补充；行政诉讼法规定了地域管辖，又规定了指定管辖作为地域管辖的补充。

　　（三）行政诉讼管辖的种类

　　行政诉讼管辖分为级别管辖、地域管辖和裁定管辖三类，其中级别管辖和地域管辖是由法律明确规定的，又合称为“法定管辖”。

　　行政诉讼级别管辖（一）级别管辖的概念

　　级别管辖是指上下级人民法院受理第一审行政案件的分工和权限。级别管辖是从纵向上解决哪些第一审行政案件应由哪一级法院受理和审理的问题。

　　（二）基层人民法院管辖的案件

　　《行政诉讼法》第十三条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”结合有关级别管辖的其他条款，在一般情况下，行政案件是由基层人民法院管辖的。

　　（三）中级人民法院管辖的案件

　　《行政诉讼法》第十四条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

　　（1）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；适用新型和外观设计专利过去属于行政机关最终裁决的行为，2001年专利法修改后可诉，则法律规定缺失，但司法实践中多由中级法院管辖；（2）对国务院各部门或省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（3）本辖区内重大、复杂的第一审案件。”