第17章 行政诉讼的受案范围与管辖(1)

　　【基础知识讲解】

　　项目一行政诉讼的受案范围

　　受案范围概述

　　（一）受案范围的概念

　　行政诉讼的受案范围，又称法院的主管范围，是指法院受理并审理行政争议的范围。这一范围，从法院与行政机关的关系而言，是指法院对行政机关的哪些行政行为拥有司法审查权；从公民、法人或者其他组织的角度而言，是指对行政机关的哪些行政行为不服时可以向法院起诉，以寻求司法救济。

　　行政诉讼以行政争议为处理对象，而行政争议的范围和种类极其广泛，法院不可能受理并审理所有的行政争议。我国《行政诉讼法》在规定人民法院的受案范围时主要考虑了两方面的因素：一是尽可能扩大人民法院的受案范围，以给当事人的合法权益提供更有力的司法保护；二是人民法院在我国政权体制中的人民地位、人民法院的审判力量、人民法院与行政机关的关系及目前的行政诉讼意识。

　　（二）确立受案范围的方式

　　综观世界各国的法律规定，确定行政诉讼受案范围主要有三种方式：

　　一是列举式，指由法律对属于或不属于法院受理的行政案件的种类作出具体规定，凡在列举范围之内的行政案件都属于法院受理的范围，反之，则不属于法院的主管范围。列举式的优点是受案范围明确具体，便于起诉和受理，其缺点是列举范围毕竟有限，难免出现遗漏，导致司法保护的不公平。

　　二是概括式，指由法律概括地规定受案的原则和标准，凡符合这一条件的行政案件都属于人民法院的受案范围。概括式的特点是受案的标准比较原则，涵盖的范围广泛、全面，但有时因范围过宽而难以在司法实践中准确把握。

　　三是混合式，即采取列举和概括相结合的方式规定行政诉讼的受案范围，因此又称结合式。混合式可以发挥列举式和概括式的优点，同时又可以避免各自的不足。

　　我国确定行政诉讼的受案范围基本上是采用混合式。我国《行政诉讼法》

　　第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这是概括的规定，而《行政诉讼法》第十一条第一款和第十二条则是对受案范围作肯定的和否定的列举规定。采用混合式确定我国行政诉讼的受案范围，既简单明确又不失全面，又具有我国的特色。

　　人民法院受理的行政案件

　　为了明确行政诉讼的受案范围，《行政诉讼法》具体列举了人民法院可以受理的案件。

　　（一）行政处罚案件

　　行政处罚行为是行政机关对相对人的一种惩处，是典型的具体行政行为。

　　行政处罚的种类主要有以下几种：

　　1.申诫罚。

　　包括警告和通报两种方式。虽然申诫罚主要是对行政相对人精神上的惩戒，一般影响的是相对人的人身权，但有时也会对相对人的财产权造成侵犯。

　　比如通报某一企业的产品为不合格产品，往往会影响这个企业的营业额。对此，应该允许相对人提起诉讼。

　　2.财产罚。

　　包括罚款、没收违法所得和没收非法财物，是对行政相对人财产权的剥夺。

　　3.行为罚。

　　行为罚是一种限制或剥夺行政相对人从事特定行为的能力或资格的制裁，可分为以下两种：一是责令停产停业和暂扣许可证、执照。这两种处罚形式均是对被处罚人已具有的权能施以一定期间的限制，在被限制期间内，被处罚人不得从事依许可证、执照能够从事的活动。二是吊销许可证、执照。这种处罚形式从根本上剥夺了被处罚人从事一定行为的能力或资格，而且有时对被处罚人还有后续性影响。比如被撤销教师资格的，自撤销之日起5年内不得重新申请认定教师资格。

　　4.人身自由罚。

　　主要指行政拘留和劳动教养，是对被处罚人人身自由的一种限制。违法的行政拘留会严重侵害到公民的人身权乃至财产权。

　　（二）行政强制措施案件

　　行政强制措施是行政机关根据需要对有关人员的人身或财产施加限制的强制性手段。行政强制措施的采取有的是为查明某种事实；有的是为执行某一具体行政行为，如强制划拨；有的则是为有效控制或结束违法、危险状态而采取，如强制预备人员服兵役、对醉酒者的强制管束。行政相对人因不服这些行为而提起的行政诉讼，属于人民法院的受案范围。

　　需要注意的是，如果行政相对人是因为不服行政强制措施所执行的具体行政行为而不服行政强制措施的，应该以所执行的具体行政行为为诉讼标的提起行政诉讼；如果认为行政强制措施执行错误，比如超范围划拨，方可单独起诉执行行为。

　　（三）侵犯法律规定的经营自主权案件

　　经营自主权是市场主体依法享有的自主调配和使用其人力、财产和物力的权利。在市场经济体制下，享有经营自主权的是各市场参与主体，主要包括个体经营户、农村承包经营户，各类企业和经济组织，以及实行企业管理的事业单位。保持自身的独立性，参与市场竞争是获取经济利益的必要条件。实践中侵犯市场主体经营自主权的主要表现形式有：强行上缴税收利润；强制变更企业名称、改变企业性质；强行联营、分立或者兼并，改变企业隶属关系；核定资产的使用权与所有权；强行签订、变更、解除合同；非法确认合同的效力；干预、限制供销渠道；撤换依法应由职工代表大会或股东大会或董事会选举或聘任的企业领导人、法定代表人；强行定价；干预人事管理权等。行政相对人对以上诸种行为不服的，均可以提起行政诉讼。

　　（四）行政许可案件

　　行政许可是指相对人认为符合条件申请行政机关颁发许可证，行政机关拒绝颁发或不予答复而提起的诉讼。行政许可理论表明，行政许可对行政相对人普遍性的限制可以对个别行政相对人解除。解除的条件有二：一是行政相对人向有关行政机关提出解除申请（表现为申请行政机关颁发许可证和执照）；二是行政机关认为其符合相应条件而解除对其普遍性限制（表现为许可证或执照的颁发）。在行政相对人提出申请后，行政机关如果拒绝颁发，说明申请人不符合从事该项行为与活动的法律条件，相对人也就不能从事该项活动或行为，无法取得相应的经济利益。而如果行政机关迟迟不予答复，即消极的不作为，申请人依旧无法取得许可证与执照。因此上述两种行为引发的争议均属于人民法院的受案范围。

　　（五）不履行法定职责案件

　　保护行政相对人的人身权、财产权是许多行政机关的法定职责。如《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第二条规定，人民警察的任务之一是保护公民的人身安全、人身自由和合法财产。因此，公安机关有维持管辖区域内社会治安的法定职责，当受到敲诈勒索时，行政相对人有权要求警察予以保护，警察如不予答复则构成不作为。对于因为警察的不作为而引发的相对人的损失，人民法院应该根据公安机关的不作为行为对该相对人造成的损失程度承担责任。

　　行政机关不履行保护人身权、财产权法定职责的后果有两种：一种是影响行政相对人权益的实现；另一种是给行政相对人的人身权、财产权造成实际损害。对行政机关不履行职责的行为，行政相对人如果认为行政机关继续履行职责仍有必要的，可提起行政诉讼；如果实际损害已经造成，行政机关继续履行职责已无意义，行政相对人可以提起行政诉讼，得到人民法院作出的确认判决，然后提起行政赔偿诉讼。

　　（六）抚恤金案件

　　抚恤金是军人、国家机关工作人员、参战民兵、民工等因公牺牲或者因病伤残、死亡后，国家为死者家属或者伤残者本人设立的一项基金，用以补助他们的生活，维持其本人或家属的日常生活。

　　对没有依法发给抚恤金的行为提起诉讼应注意以下几点：

　　1.该项抚恤金必须是法律、法规规定发放的。代表国家发放抚恤金的是各级政府的民政部门，企事业单位发放抚恤金的行为不属于行政诉讼的范围。

　　2.行政相对人具备依法享受、领取抚恤金的法定条件。

　　3.行政相对人已经向有权发放抚恤金的民政部门提出过申请，但有关部门没有满足其要求。

　　4.没有依法发给是指拒绝发给或未依规定的范围、对象、标准、数额、时限等发给。

　　5.对抚恤金应作广泛意义的理解，即凡属涉及公民人身权利和财产权利而又应由行政机关发给的救济金、福利金、保险金、奖励金等都在此范围，都受行政诉讼制度的保护。

　　（七）违法要求履行义务的案件

　　行政相对人在行政法上的义务是由法律、法规设定，如纳税、缴费、服兵役、提供劳务等，行政相对人必须依法履行。但除法定义务外，行政机关不得违法要求行政相对人履行法定外义务。否则，行政相对人有权提起行政诉讼。

　　行政机关要求行政相对人履行义务通常包括财物上的义务和行为上的义务。财物上的义务要求交付一定的财物，如交纳费用或实物；行为上的义务要求作出或不作出一定的行为，要求作出一定的行为如要求服兵役等，要求不作出一定的行为如不得进入某地域或者在某地段行走等。无论哪种形式都会涉及行政相对人的人身权和财产权。

　　行政诉讼法规定，人民法院受理行政相对人认为行政机关违法要求履行义务而提起的诉讼。对该类行为提起诉讼应注意以下几点：

　　1.法律、法规没有设定义务，但行政机关以无权设定义务的规范性文件来设置义务并要求履行，甚至无任何根据以具体行政行为随意决定义务，如乱收费、乱摊派等。

　　2.行政相对人已依法履行了应有的义务，但行政机关仍重复要求履行该义务。

　　3.行政机关在要求履行义务时违反法定程序，如收费却不出具法定的收据，任意改变履行义务的期限等。

　　4.行政机关要求履行义务超出了法律、法规规定的种类、幅度和方式等。

　　（八）其他侵犯人身权、财产权案件行政机关的具体行政行为有许多种类，诸如行政裁决行为、行政确认行为、行政检查行为、行政奖励行为、行政征收行为等。因这些具体行政行为而引发的争议，满足受案范围的确定标准并且又不为《行政诉讼法》所明确排除的，均属于行政诉讼的受案范围。

　　人民法院不受理的事项

　　《行政诉讼法》在规定属于行政诉讼受案范围的各种行政案件的同时，在第十二条又明确规定国家行为、内部行政行为、抽象行政行为和行政裁决终局行为四类事项，不属于人民法院受理行政案件的范围，这样就进一步划定了受案范围。

　　（一）国防、外交等国家行为

　　国家行为，又称统治行为、政治行为。在《行政诉讼法》中并没有明确界定国家行为，但在《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二条中对国家行为界定为：“行政诉讼法第十二条第一项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为”。

　　（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令

　　行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，在行政法学理论上统称为抽象行政行为。其特点是针对不特定的对象作出的，具有普遍的约束力。根据我国宪法和法律的规定，对于抽象行政行为，由同级人民代表大会及其常委会和上级行政机关行使监督权。如果认为行政机关的抽象行政行为违反法律或侵犯了行政相对人的合法权益，可以向同级人大常委会或其上一级行政机关提出申诉，而不能向人民法院提起行政诉讼。

　　（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定

　　行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，是行政机关的内部人事管理行为，属于内部行政行为的一种。这里的内部行政行为应该不仅仅指奖惩、任免决定，只要是行政机关作出的，涉及该行政机关公务员权利义务的，就都应在此范围内，如公务员的福利待遇、辞退辞职等等。因此，因行政机关内部人事任免、奖惩、待遇、晋级等决定引起的纠纷，原则上由行政机关自行解决或由当事人向上级行政机关、人事、监察机关申诉，按内部行政监督程序解决，而不能通过行政诉讼程序解决。

　　（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为

　　法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，一经作出，就具有法律效力，相对人不得再提起行政诉讼。因而，“最终裁决”是对司法监督的排除，只有国家最高权力机关才有权设定由行政复议最终裁决的具体行政行为，法规和规章都无权作出这种规定。这类行为的范畴越来越小。

　　根据我国现行的法律规定，行政终局裁决主要有两种情况：一是行政相对人对具体行政行为不服，只能申请复议，行政复议决定即为最终裁决。这一情况主要体现在我国《行政复议法》第三十条的规定中；二是行政相对人对具体行政行为不服，可以申请复议，也可以直接向人民法院起诉，而一旦选择复议，复议决定即为终局裁决，不得再向人民法院起诉。《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第二十九条第二款的规定即属于这种情况。

　　（五）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为

　　公安、国家安全等行政机关具有双重的职权身份，它们既是实施刑事案件侦查等刑事司法活动的机关，又是从事公安、国家安全等方面管理的行政机关，因而既可对刑事犯罪嫌疑人实施刑事侦查措施等刑事司法行为，又可对一般违反行政法的相对人实施行政处罚、行政强制措施等具体行政行为。

　　刑事司法行为与具体行政行为有着不同的性质，各自针对的是不同的对象，根据行政诉讼法的规定，我国行政诉讼目前只针对行政行为，因而公安、国家安全等机关的刑事司法行为尚不在行政诉讼受案范围之内。为了明确划分两者的界限，最高人民法院《若干解释）第一条第二款第二项专门规定：公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于行政诉讼的受案范围。这一规定限定了公安、国家安全等机关的刑事司法行为只能是依照刑事诉讼法明确授权实施的行为。对此，必须从以下两个方面来正确理解：

　　第一，这类行为的主体，只能是公安、国家安全、海关、军队保卫部门、监狱等特定机关，其他行政机关、法律法规授权的组织或者个人，都不是这类行为的主体。