第20章 行政诉讼当事人(1)

　　【学习目标】

　　1.掌握行政诉讼当事人的确定。

　　2.掌握行政诉讼当事人资格的转移。

　　3.掌握特殊情况下原告的确认。

　　【案例导入】

　　魏某系个体户。某日魏某在A区工商局和A区技术监督局的联合执法检查中被认定为经营活动存在违法行为，并被处以1000元罚款。魏某对此表示不服，准备向A区人民法院提起诉讼。在这一过程中，A区技术监督局已被其上级机关市技术监督局撤销。魏某提起诉讼后，却不幸去世，其妻张三成为魏某的唯一继承人并继续参与诉讼。

　　【启发提问】

　　本案哪些人需参与到诉讼中？

　　【基础知识讲解】

　　项目一行政诉讼当事人概述

　　行政诉讼当事人的概念

　　行政诉讼当事人是指与被诉具体行政行为有利害关系，以自己的名义参加诉讼并受人民法院裁判拘束的个人和组织。包括第一审程序中原告、被告、共同诉讼人和第三人，第二审程序中的上诉人和被上诉人，执行程序中的执行申请人和被执行申请人。

　　当事人的特征

　　1.当事人同被诉的具体行政行为有直接利害关系。

　　2.当事人以自己的名义进行诉讼。

　　3.当事人是受到人民法院裁判拘束的人。

　　当事人的行政诉讼权利能力和行政诉讼行为能力（一）行政诉讼权利能力

　　行政诉讼权利能力是指当事人能以自己的名义参加诉讼活动，行使行政诉讼权利和承担行政诉讼义务的资格。只有依法具有诉讼权利能力的人才能成为诉讼活动的主体。诉讼权利能力的取得和消灭与实体权利能力的取得和消灭是相适应的。公民的诉讼权利能力自出生时开始，至死亡时消灭；法人和行政机关的诉讼权利能力，自依法成立时开始，至解散、撤销、宣告破产时消灭；其他组织的诉讼权利能力，自经主管机关许可或者批准成立时开始，至解散、撤销时消灭。

　　（二）行政诉讼行为能力

　　行政诉讼行为能力又称诉讼能力，是指能够通过自己的行为实现诉讼权利、履行诉讼义务的资格。这里强调的是，当事人“通过自己的行为”而不是依靠他人的行为来实现权利，履行义务。

　　就公民而言，都有诉讼权利能力，但不一定有诉讼行为能力；就行政机关、法人和其他组织而言，在诉讼权利能力存在期间都有诉讼行为能力。

　　项目二行政诉讼的原告

　　行政诉讼原告的概念

　　行政诉讼的原告是指认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，因而以自己的名义向人民法院提起诉讼的公民、法人和其他组织。

　　1.原告必须是行政法律关系中作为行政相对人的公民、法人和其他组织。

　　2.原告是认为具体行政行为侵犯自己合法权益的人。

　　3.原告是主动参加诉讼的当事人。

　　原告资格的确认

　　一般来说，认为其合法权益受到具体行政行为侵害而依法以自己名义起诉的行政相对人（包括个人和组织）是原告。但在行政诉讼实践中，原告确认的情况较复杂。现根据最高人民法院的司法解释以及司法实践中常见的情况，对一些特殊情况下原告的确认作以下概述：

　　（一）相邻权人的原告资格

　　相邻权是一个民法概念，是指不动产的占有人在行使物权时，对相毗邻的他人的不动产享有一定的支配权。相邻权属于不动产物权，可以分为土地的相邻权、水流的相邻权、建筑物的相邻权等。从《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）的规定看，相邻关系是民事关系。但是，民事主体侵犯他人相邻权的行为，在很多时候与行政机关的具体行政行为有着密切关系。民事主体的很多行为是在行政机关批准、许可后实施的，拥有相邻权的一方认为行政机关的批准行为侵犯了其合法权益，可以向人民法院提起行政诉讼。

　　行政诉讼法对相邻权人对行政机关作出的具体行政行为不服能否提起行政诉讼的问题没有作出明确的规定，但是，根据其对原告资格规定的基本原理，显然相邻权人是具有原告资格的。鉴于此，《若干解释》第十三条第一项规定：“被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，公民可以依法提起行政诉讼。”行政机关的行为侵犯相邻权人的主要表现有：

　　1.行政机关许可的采矿行为可能侵犯了邻地使用权人的相邻权，比如使其房屋倾斜。

　　2.对高层建筑的许可行为可能影响到邻地使用人或邻地建筑物所有人的采光权、通风权。

　　3.许可在可区分所有的建筑物内开设歌厅、饭馆等餐饮娱乐业，因使可区分所有人得以改变原有单元房的用途而使用专有部分，从而侵犯到了其他可区分所有人的相邻权。

　　（二）公平竞争权人的原告资格

　　公平竞争体制的建立是市场经济体制有效运作的最主要条件。为杜绝不正当竞争行为，国家通过反不正当竞争法等法律明确了公平竞争的规则，并赋予各市场主体公平竞争权。对市场主体公平竞争权的侵害有时来自于其他市场主体，有时则来自于行政机关。

　　（三）受害人的原告资格

　　受害人是指合法权益受到另一民事主体的应受行政处罚的违法行为侵害的行政相对人。在否定自力救济的现代社会，行政机关往往负有惩罚加害人以使受害人的合法权益得以保护的法定职责。如果受害人要求行政机关追究加害人的法律责任，负有法定职责的行政机关拒绝追究或者不予答复，或者虽然追究但是受害人认为过轻时，受害人的合法权益均未得到有效维护。因而受害人对于行政机关的上述行为均有权提起行政诉讼。

　　（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的行政相对人的原告资格

　　行政机关对一个已经生效的具体行政行为，在认为其违法或不正当，可主动或依申请撤销或变更。但是撤销或变更行为往往会侵犯到以下两种人的权益：

　　1.合法权益的保护依赖于被撤销或变更的具体行政行为的相对人、相关人，如行政处罚案件中的受害人。

　　2.具体行政行为的信赖人。具体行政行为成立、生效以后，不仅创设、变更或废弃某种法律关系，而且也因其确定力、拘束力以及执行力，使当事人对其信赖并予遵守而形成法律的安定性及法律的确定性，尤其是当具体行政行为的申请复议或提起诉讼的期间已经过时，行政机关的撤销和变更行为往往会打破这种“安定性及确定性”，侵害信赖人的合法权益。比如相对人拿到医药许可证，已经筹集公司的建立，行政机关却以该许可违法为由撤销许可行为，这样必然会对相对人的利益构成损害。

　　（五）与行政复议决定有法律上的利害关系的行政相对人的原告资格由于复议决定改变或撤销了原具体行政行为，认为原具体行政行为应予维持的相关人，以及对行政复议决定不服的申请人与行政复议决定有法律上的利害关系，他们有权针对行政复议决定提起行政诉讼。

　　（六）农村集体土地使用权人的原告资格

　　农村土地承包人或村民小组等土地使用权人对行政机关征用或以其他方式处分其使用的农村集体所有土地不服，以自己名义提起行政诉讼的，是行政诉讼的原告。

　　（七）联营、合资、合作方的原告资格

　　行政诉讼法没有对联营、合资、合作方的原告资格作出明确规定，为明确起见，《若干解释》第十五条规定：联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。该条对于联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方的诉讼权利作出了规定。联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方认为自己的权益或者联营企业、中外合资或者合作企业的权益受到具体行政行为侵害的，可以以自己的名义提起行政诉讼。

　　（八）非国有企业的原告资格

　　《若干解释》第十七条规定：非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人可以提起诉讼。根据该条规定，企业或者法定代表人向人民法院提起行政诉讼，应该具备以下几个条件：第一，必须是非国有企业。按照所有制的划分，企业可以分为国有企业和非国有企业。第二，非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系。第三，非国有企业或者其法定代表人以非国有企业的名义提起诉讼。

　　（九）合伙企业的原告资格

　　《若干解释》第十四条第一款规定：合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。

　　（十）不具备法人资格的其他组织的原告资格

　　《若干解释》第十四条规定：不具备法人资格的其他组织向人民法院提起诉讼的，由该组织的主要负责人作诉讼代表人；没有主要负责人的，可以由推选的负责人作诉讼代表人。

　　（十一）股份制企业的原告资格

　　《若干解释》第十八条规定：股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以以企业名义提起诉讼。根据该条规定，股份制企业的内部机构提起行政诉讼，应该具备以下几个条件：第一，提起诉讼的企业必须是股份制企业。股份制企业是指企业的全部资本由若干股东投资形成，而不是由单一投资主体投资而形成的企业。我国现阶段典型的股份制企业主要有有限责任公司（其中包括中外合资、中外合作企业）和股份有限责任公司。第二，必须是股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等内部机构认为具体行政行为侵犯合法权益。股份制企业的组织机构一般包括股东会（股份有限公司为股东大会）、董事会（中外合作经营企业可能为联合管理机构）、监事会。一般情况下，股东会、董事会是股份制企业的重要管理机构，享有较多权利，当然有权对侵犯企业利益的具体行政行为提起诉讼。第三，行政机关侵犯的是股份制企业的经营自主权。第四，以企业的名义提起诉讼。董事会、股东大会、股东代表大会作为股份制企业的内部机构，其不具备独立的诉讼权利能力。因此，不能够以自己名义提起诉讼，而只能以股份制企业的名义提起诉讼。

　　原告资格的转移

　　（一）有原告资格的公民死亡，原告资格可转移给其近亲属依据最高人民法院司法解释的规定，近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女以及其他具有扶养、赡养关系的亲属。

　　（二）有原告资格的法人或者其他组织终止，原告资格可以转移给承受其权利的法人

　　但是，以下情形不发生原告资格的转移问题：

　　1.法人或其他组织被行政机关吊销许可证或执照，该法人或组织仍有权以自己的名义提起行政诉讼。

　　2.法人或其他组织破产，在破产程序尚未终止时，破产企业仍有权就此前的行政行为提起行政诉讼。

　　3.法人或其他组织被主管机关决定撤销，不服撤销决定的组织，可以以自己的名义提起行政诉讼。

　　项目三行政诉讼的被告

　　行政诉讼被告的概念

　　被告是指被原告认为其具体行政行为侵犯了自己的合法权益而诉至法院，因而由法院通知其应诉的行政机关以及法律、法规授权的组织。

　　1.被告只能是行政机关和法律、法规或规章授权的组织。

　　2.被告必须是作出具体行政行为的行政机关以及法律、法规或规章授权的组织。

　　3.被告必须是人民法院通知应诉的人。

　　行政诉讼被告的确认

　　根据行政诉讼法的基本精神和有关法律和司法解释的规定，判定行政诉讼被告应当把握两个标准：一是被告应当具有行政主体资格；二是被告应当是作出具体行政行为的行政主体。

　　确定行政诉讼被告的一个基本出发点是，行政机关恒为被告，行政机关并不得反诉。当然，这是就行使行政管理权限的行政机关而言的。如果行政机关作为一个机关法人而就其参加的日常民事活动与同样作为民事主体的公民、法人或组织发生民事纠纷，或者行政机关作为管理对象成为其他行政机关具体行政行为所指向的被管理者，则该行政机关仍可以作为原告提起民事诉讼或行政诉讼。行政诉讼被告应按以下原则确定：

　　（一）直接起诉的案件，作出被诉具体行政行为的机关是被告直接起诉的主要有三种情况：

　　1.法律、法规没有规定必须先经行政复议的。

　　2.行政机关不作为的。

　　3.可以选择行政复议和行政诉讼，当事人选择提起诉讼的。

　　（二）经上级行政机关批准的具体行政行为，在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告