第21章 行政诉讼当事人(2)

　　行政机关作出一个具体行政行为需要经过上级行政机关的批准才能生效，这样的情况在我国单行法律、法规中有不少的规定。那么，这一行为的法律结果应当由谁来承担呢，是由作出具体行政行为的行政机关承担法律上的责任，还是应当由批准的行政机关承担责任呢？对此，《行政诉讼法》没有作出规定。鉴于此，《若干解释》第十九条规定：当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

　　（三）两个以上行政机关共同作出同一具体行政行为的，各行政机关是共同被告

　　具体行政行为通常由单一行政机关作出，但也有两个以上行政机关共同作出一个具体行政行为的。当原告认为该行为侵犯其合法权益而向人民法院起诉时，人民法院对该行为的审查就涉及与此相关的各机关，因此，各机关都应作被告，这是共同诉讼人的一种情况。判断一个具体行政行为是否是共同作出的，关键要确定该行为是不是两个以上行政机关以共同名义并共同签署而作出的。实践中，有行政机关和另一组织（如党团组织、工会等，法律、法规授权的组织除外）共同签署作出某一具体行政行为的情况，因该组织没有行政主体资格，不能成为行政诉讼中的共同被告，只可作为第三人参加诉讼。

　　（四）经复议但复议机关维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告

　　对于经过行政复议的行政诉讼案件应当由谁担当被告，《行政诉讼法》第二十五条第二款作了明确规定：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

　　（五）经复议且复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告《行政诉讼法》第二十五条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。复议机关改变原具体行政行为有三种情况：

　　1.复议机关改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的。

　　2.复议机关改变原具体行政行为所适用的法律、法规或规章，并因此对原具体行政行为的定性产生影响的。

　　3.复议决定撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。无论上述何种情况，因复议决定成为直接处理涉及行政相对人的权利义务的具体行政行为，对行政相对方实体权利义务产生影响的也是复议决定，而非原具体行政行为，因此，复议机关理应作被告。

　　（六）法律、法规授权的组织作出具体行政行为的，该组织是被告法律法规授权的组织在授权范围和幅度内，能够以自己的名义独立地对外行使行政职权，享有对特定事件和行为作出处理的权力，并能以自己的名义独立地承担法律责任。因其作出的具体行政行为引起的诉讼，由该授权组织作被告。

　　（七）未取得合法授权的行政机关的内部机构或者行政机关组建的机构作出具体行政行为的，以该行政机关为被告

　　《若干解释》规定：行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，或者行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为的，如果当事人不服提起诉讼，应以该行政机关或者组建该机构的行政机关为被告。

　　（八）由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告行政委托，是指依法拥有某项行政管理职权的行政机关，根据法律的规定，按照法定的程序，将其行政管理事务委托给符合法定条件的行政机关、组织办理，由受托人以委托机关的名义从事活动，并由委托机关承担该活动的法律后果的行政行为。

　　《若干解释》规定：行政机关在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

　　（九）行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告行政机关被撤销的时间可能发生在行政机关作出具体行政行为之后，原告尚未提起诉讼之前；或者在诉讼过程中，人民法院尚未作出裁决前。而撤销的具体情形则有：

　　1.撤销后职权转移，即将行政机关的职权转移给其他行政机关。

　　2.行政职权合并，即该行政机关被并入其他的行政机关或是与其他行政机关合并后成立一个新的机关。

　　3.行政职权分立，即该机关由一个主体分立成几个主体。无论哪种情形，都以继续行使其职权的行政机关为被告。如果没有继续行使其职权的机关，则由作出撤销决定的行政机关或其指定的行政机关作被告。

　　（十）应当履行保护行政相对人人身权、财产权的法定职责而拒绝履行的，行政机关是被告

　　不作为的具体形态，则包括明示的拒绝履行或默示的不予答复两种，二者仅对原告的起诉时效的起点有影响，与被告资格无关。

　　行政诉讼被告资格的转移

　　在行政诉讼中，被告的资格有时也会转移，主要情况就是被告被撤销，其被告资格转移给其他行政主体。

　　被告资格转移的情况有两种：

　　一是作为被告的行政机关被撤销。二是法律、法规授权的组织依法不再享有行政权。无论哪一种情况，一般都有新的行政主体继续行使其职权。由该行政机关继受被告资格。如果确实没有继受机关，则由作出撤销决定的机关作为被告。

　　项目四行政诉讼的第三人

　　行政诉讼第三人的概念

　　行政诉讼第三人是指同被诉具体行政行为有利害关系，在行政诉讼过程中申请参加诉讼或由人民法院通知参加诉讼的公民、法人或其他组织。

　　在行政诉讼中，第三人是除原告、被告以外的诉讼当事人，他们享有同原告、被告等当事人基本相同的诉讼权利和诉讼义务。在诉讼中，第三人可以提出自己的诉讼请求，对人民法院的一审判决享有上诉权，受人民法院裁判的约束等等。

　　1.同被诉具体行政行为有利害关系。

　　2.第三人一般是在行政法律关系中处于行政相对人的地位。

　　3.经本人申请或人民法院通知其参加诉讼。

　　行政诉讼第三人的特征

　　第三人虽然与原告或被告有着同等的诉讼地位，但与原告或被告比较，第三人有其自身的特点，这些特点主要包括以下几个方面：

　　1.行政诉讼第三人与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系。这是第三人的基本特征，与被诉具体行政行为有无利害关系是确定个人或组织能否作为第三人的前提。

　　2.行政诉讼第三人既不是原告，也不是被告，是除原告、被告以外的当事人。原、被告都与具体行政行为有利害关系，原告是主动提起诉讼的个人或组织，被告是因具体行政行为而被诉的对象，第三人既不是主动提起诉讼的个人或组织，也不是被诉的行政主体。但由于具备第一个特点，因而有参加诉讼的必要。

　　3.行政诉讼第三人参加诉讼的方式有两种：一是具备条件的个人或组织主动申请参加诉讼；二是人民法院依职权通知参加诉讼。

　　4.行政诉讼第三人参加诉讼的时间，是在诉讼开始之后和案件审结之前。

　　行政诉讼第三人的确定

　　从行政审判实践来看，第三人的种类主要有以下两大类：

　　（一）类似于原告地位的第三人

　　这类第三人在行政法律关系中基本上处于相对人或相关人的地位，他们中的大多数具有原告的资格，只是没有提起行政诉讼成为原告而已。《若干解释》第二十四条所言的“利害关系人”就是指这种类型的第三人。其表现形式有：

　　1.行政处罚案件中的被处罚人或者受害人。依《行政诉讼法》及《若干解释》的规定，被处罚人和受害人均有权起诉行政处罚行为，如果只有被处罚人起诉，因受害人与处罚行为有利害关系，因而可以以第三人的身份参加诉讼。

　　如果只有受害人起诉，被处罚人也可以作为第三人。

　　2.在房地产、矿产、森林等行政确权案件中的被确权人或其他主张权利的人。一般而言，被确权人对行政确认行为没有起诉的动机，但是行政确权行为一旦被诉，人民法院对其合法性的判断将直接影响到他的法律地位，如行政确权行为被撤销，被确权人因该行为而取得的物权也将丧失，因此可以作为第三人参加诉讼。而其他主张权利的人则是那些除被确权人外对确权行为的合法性有争议却未起诉的行政相对人，他们可以作为第三人参加诉讼。

　　3.行政许可案件中的被许可人或许可争议人。在排他性行政许可中，被许可人对行政许可行为一般没有起诉动机，但是未获得许可的许可争议人如果起诉行政许可行为，人民法院对该行为的合法性判断将会影响到他的法律地位，因而可以作为第三人参加诉讼。其他的未起诉的许可争议人同样可以作为第三人参加诉讼。

　　4.行政裁决案中一方不服裁决向法院起诉的，未起诉的一方可以作为第三人参加诉讼。

　　（二）类似于被告地位的第三人

　　这类第三人在行政法律关系中基本处于行政主体地位，具体又可以分为以下三类：

　　1.被诉具体行政行为是被告与该行政主体的共同行为。这种第三人本应作为被告，只是无人起诉而已。比如一个需批准的具体行政行为，上级行政机关和下级行政机关均在对外发生法律效力的文书上署名，但相对人只起诉上级机关或下级机关，又不同意追加另外一个机关为被告，此时未被起诉的下级机关或上级机关就可以以第三人身份参加诉讼。

　　2.行政主体与其他不具有行政主体资格的个人或组织联合署名所作的具体行政行为被诉时，不具有行政主体资格的个人或组织可以以第三人身份参加诉讼。这类第三人因不是行政主体而不能成为被告，但是却可以成为第三人，必要时人民法院可判决他承担一定的赔偿责任。

　　3.两个作出相互矛盾的具体行政行为的行政机关，一个被诉，另一个可以以第三人的身份参加诉讼。

　　综合实务训练

　　【实训案例一】

　　基本案情

　　丙教育行政部门取消了某甲办的学校，甲对此不服向人民法院提起了行政诉讼。正在此处学习的20个学生因此中断了学习，他们需要另外找学校学习，另外租借住房或者乘车回家，经济上损失较大。因此这20个学生也对取消办学校的行政决定提起了行政诉讼。

　　问题

　　法院是否应当受理这些学生的起诉？

　　解题思路

　　依照起诉、受理的法律规定解答。

　　【实训案例二】

　　基本案情

　　上海市虹口区卫生局与辖区内的韶关居委会组成联合卫生检查组，对该居委会辖区内的小饭店进行卫生检查时，发现王某所开的饭店生熟混放，原料过期，遂当场作出行政处罚决定，要求饭店立即停业整顿，并罚款5000元。王某对此不服提起行政诉讼。

　　问题

　　1.王某应以谁为被告？为什么？

　　2.韶关居委会的诉讼地位如何？

　　解题思路

　　根据案情，从诉讼的基本要素、当事人的权利能力来判断其诉讼地位。

　　【综合知识竞答】

　　一、单项选择题

　　1.下列不属于行政诉讼当事人的是（）。

　　A.原告B.被告C.第三人D.证人

　　2.下列属于行政诉讼当事人的是（）。

　　A.涉案行政机关B.人民法院C.作为原告的企业的分公司D.出庭作证的证人

　　3.公务员在行政诉讼中的法律地位是（）。

　　A.原告B.被告C.第三人D.不具有诉讼当事人的地位

　　4.某县工商局和卫生局联合作出行政处罚决定，对该县天天饭店罚款1万元，如果天天饭店提起行政诉讼，被告是（）。

　　A.工商局B.卫生局C.县人民政府D.工商局和卫生局

　　二、多项选择题

　　1.根据乡党委的指示，某乡政府组建了社会治安综合治理办公室（综治办）。

　　该乡农民王某与邻居李某因宅基地使用权发生了纠纷，王某打伤了李某，综治办接到举办后，遂将王某带到乡派出所关押了10天，并罚款1000元。（）有权提起行政诉讼。

　　A.王某B.王某的父亲C.李某D.李某的父亲E.李某的成年子女

　　2.行政诉讼参加人包括（）。

　　A.原告B.委托代理人C.证人D.第三人E.被告

　　3.有权提起行政诉讼公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼，“近亲属”是指（）。

　　A.父母B.子女C.外孙子女D.兄弟E.儿媳女婿

　　4.下列能以自己的名义提起行政诉讼的有（）。

　　A.中外合作企业的外方B.中外合资企业的合资各方C.被强令兼并的国有企业D.被限制人身自由的公民的近亲属E.不服行政机关处分其使用的集体所有土地的行为的农村土地承包人

　　【学习目标】

　　1.通过学习本单元理解并能运用行政诉讼的举证责任。

　　2.掌握行政诉讼证据的法定种类，明确当事人提供证据的要符合法定要求。

　　3.了解人民法院对行政诉讼的处理。

　　【案例导入】

　　某县防疫站，在检查中发现某冰淇淋店的卫生不合格，当即对其罚款500元，并限其立即整改，否则就要令其停业。但该防疫站没有出具决定书，也没有收集有关证据，只给了冰淇淋店老板一张罚款收据。该冰淇淋店不服处罚，向人民法院起诉。该防疫站接到起诉状之后，未告知法院即找该冰淇淋店要求其提供处罚当日的卫生不合格的所有证据。

　　【启发提问】

　　本案证据有哪些？