第28章 行政赔偿(1)

　　项目一行政赔偿概述

　　行政赔偿的概念和特征

　　（一）行政赔偿的概念

　　所谓行政赔偿，是指行政主体及其工作人员在行使职权过程中，因其行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的一种法律制度。

　　（二）行政赔偿的特征

　　1.行政赔偿实质上是一种国家赔偿。

　　行政主体的行政职权来源于宪法、法律、法规的规定、授予和委托，是一种公权力。行政主体以国家的名义行使行政权力，目的在于代表国家履行行政管理职能，实现国家对公共事务和社会事务的管理。从这个意义上说，行政主体及其工作人员在执行公务的过程中行使职权给公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的法律后果，应该由国家来承担。此外，行政赔偿的费用也来源于国家财政。因此，行政赔偿是一种国家赔偿。

　　2.行政赔偿由行政主体及其工作人员执行职务的行为而引起。

　　一方面，行政赔偿只能由行政主体的职务行为引起，非行政主体以及行政主体的非职务行为都不能产生行政赔偿责任；另一方面，只有行政主体及其工作人员的职务行为给公民、法人或者其他组织造成损失时，才会产生行政赔偿责任。

　　3.行政赔偿范围以行政相对人的合法权益受具体行政行为侵害所造成的实际损害为限。

　　行政相对人受到的损害必须是合法权益。由于非法利益缺乏法律上的正当性基础，因而不属于法律所保护的范畴。行政相对人的合法权益必须受到“损害”，也就是已经发生的客观性损害。对于可能发生或将要发生的损害则不属于赔偿的范围。此外，除具体行政行为以外的抽象行政行为以及国防、外交等国家行为不在国家承担行政赔偿责任的范围之内。

　　4.行政赔偿的法律责任主体是行政主体。

　　行政赔偿是国家赔偿的一种，但国家是个抽象主体，不能直接以法律主体的名义承担法律责任。因此，只能由具体享有行政职权的行政主体来承担具体的赔偿责任。

　　行政赔偿的归责原则

　　国家赔偿的归责原则，是指法律确定的、国家承担赔偿责任的依据或标准。归责原则不同，赔偿的范围也不同。一个国家采取何种赔偿原则，与其法律、文化、国情、国力等因素密切相关。为了适应不同情形的需要，国家赔偿法确立了多元归责原则，主要是违法归责，同时兼有结果归责、过错归责。这就解决了实践中关于归责原则的不同理解，通过行政赔偿范围、刑事赔偿范围和司法赔偿范围的具体情形，实事求是地体现国家赔偿的归责原则。

　　我国行政赔偿以违法为归责原则。违法原则，是指行政主体违法行使职权时给公民、法人或者其他组织造成损害的，国家应承担赔偿责任，即以行为主体是否违法行使职权为确定赔偿责任的标准，而不论其主观上是否有过错。确定违法原则，其意义在于：

　　1.有利于认定行政赔偿的根据和界定赔偿标准。

　　2.有利于维护和监督行政主体及其工作人员依法行使职权。

　　3.有利于进一步扩大和保护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　行政赔偿责任的构成要件

　　行政赔偿以行政赔偿责任的构成为前提。根据《行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）的规定，我国行政赔偿责任的构成，须具备主体、违法行为、损害事实和因果关系等四个方面要件。

　　（一）主体要件

　　实施侵权行为的主体必须是享有行政职权的行政机关及其工作人员，法律法规授权的组织及其工作人员以及受委托的组织和个人，其他主体的行为不会引起行政赔偿责任。这种侵权行为主体的特性，是行政赔偿区别于民事赔偿和司法赔偿的主要根据。

　　（二）行为要件

　　行政赔偿必须有违法行使行政职权的行为即行政侵权行为。并不是行政主体所实施的一切行为都能引起国家赔偿责任，而只有行政主体违法行使行政职权的行为才能引起行政赔偿责任。行政赔偿责任的这一行为要件包含两个内容：一是行为主体的行政侵权行为必须是行使行政职权、执行职务的行为，行政主体及其工作人员实施的与行使职权、职责无关的行为不是职务行为，不会产生行政赔偿责任，只会引起相应的民事责任或刑事责任等；二是该职务行为未依照行政法律规范的要求实施，包括实体方面的要求和程序方面的要求，从而表现为违法行使职权。

　　（三）结果要件

　　行政赔偿必须要有合法权益受到损害的事实。任何赔偿制度都是针对损害而设定的，主要的目的在于对受害人进行赔偿，行政赔偿也不例外。一定的损害事实，是行政赔偿责任的结果要件，这也是确认行政赔偿责任的首要条件。合法权益受到损害的事实包括三层内容：一是行政主体及其工作人员的侵权行为产生了相应的损害结果，这种损害是已经发生的、确实存在的客观损害。二是受损害的利益必须是法律保护的该公民、法人或其他组织的合法权益，如果该项利益是不受法律保护的非法利益，即使遭受违法行政行为的侵害，也不产生行政赔偿责任。三是损害事实包括物质损害事实、人身损害事实和精神损害事实。

　　（四）因果关系要件

　　行政赔偿要求违法行使职权行为与损害事实之间有因果关系。行政侵权行为与损害事实之间存在逻辑上的因果关系，是确定行政赔偿责任极为重要的因素，也是联接责任主体行为与损害事实的纽带。侵权行为与损害事实之间是一种直接的因果关系。如果没有因果关系，即使对公民、法人或其他组织有损害的事实，国家也不承担赔偿责任。因此，对违法行为与损害事实之间是否有因果关系进行判断，对于正确确定行为的责任有着重要的意义。

　　项目二行政赔偿的范围

　　行政赔偿的范围，是指国家对行政主体及其工作人员因违法行使职权，给公民、法人和其他组织造成的损害承担赔偿责任的范围。行政赔偿的范围是国家赔偿责任的重要组成部分，它涉及受害人对哪些事项享有索赔的权利，也决定着国家对行政行为承担赔偿责任的范围。根据《国家赔偿法》的有关规定，行政赔偿的范围包括对人身权的损害赔偿和对财产权的损害赔偿两种。

　　侵犯人身权的赔偿范围

　　（一）违法拘留或违法采取限制公民人身自由的行政强制措施1.违法拘留。

　　这里的拘留仅指行政拘留，即行政机关对违反行政法律规范的公民实施的在短期内限制或剥夺其人身自由的一种处罚形式，是行政处罚种类中最为严厉的一种。根据行政处罚法的规定，限制人身自由的处罚只能由法律设定。

　　违法拘留主要表现为违反了法律关于拘留的实施机关、条件、程序及期限等方面的规定采取拘留措施。

　　2.违法采取限制公民人身自由的强制措施。

　　限制公民人身自由的强制措施是行政机关为实现一定的行政目的而对行政相对人的人身采取的强制性手段。违法采取限制公民人身自由的强制措施主是指违反法律规定采取强制治疗、强制拘留、强制戒毒、强制传唤、强制遣送、强制带离现场等。

　　（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由非法拘禁是指行政机关及其工作人员违反法律规定超越职权，采取拘留、禁闭、隔离、关押等方法非法剥夺他人人身自由的行为。主要表现为：没有限制公民人身自由权的行政机关及其工作人员剥夺公民的人身自由；具有限制公民人身自由权的行政机关违反法定程序非法剥夺公民的人身自由。这里的“其他方法”是指行政机关采取的殴打、捆绑、药物麻醉等超出法律规定的方式非法剥夺他人人身自由的情况。

　　（三）以殴打、虐待等暴力行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡

　　我国《国家赔偿法》规定，以暴力行为致人伤害或死亡的情况，有两种情形：一是行政主体及其工作人员在行使职权时，直接实施了殴打、虐待等暴力行为，致使公民身体伤害或者死亡的；二是行政主体及其工作人员虽未实施殴打等暴力行为，但用威胁、利诱等方法唆使、放纵他人以殴打、虐待等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡。上述两种情形均由国家承担赔偿责任。

　　（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡

　　武器、警械是指枪支、警棍、警绳、警笛、手铐和其他警械。关于武器、警械的使用，国家有专门规定，如《人民警察使用警械和武器条例》。如果违反该规定，在不该使用武器、警械的场合使用武器、警械；使用武器、警械程度与行政相对人的行为不相适应；使用武器、警械违反法定批准程序，都属于违法行为，若因此造成公民身体伤害或死亡的，国家予以赔偿。

　　（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为

　　此项属于概括性规定。其他凡是行政机关的有关违法行为造成公民身体伤害或死亡的，受害人就有取得赔偿的权利。诸如行政机关执法人员利用体罚或变相体罚，人身管束，烧、冻、饿等物理手段、化学手段和生物手段侵犯公民人身自由权或者造成公民人身伤害或死亡的，国家都应当承担赔偿责任。

　　侵犯财产权的赔偿范围

　　（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚行政处罚作为行政主体实施行政管理的重要手段之一，涉及行政相对人的财产权的处罚种类主要有罚款、没收财物、吊销许可证和执照、责令停产停业等。行政主体违法实施涉及财产权的行政处罚，主要表现为处罚主体违法、处罚对象错误、处罚内容错误、处罚程序错误。

　　（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施

　　对财产的行政强制措施，是行政机关采取强制手段，对公民、法人或其他组织的财产加以限制或者强制处置，包括查封、扣押、冻结等。有关法律法规对采取行政强制措施的权限、条件、程序等作了规定，行政主体违反这些规定采取查封、扣押、冻结等措施并造成行政相对人损害的，国家予以赔偿。

　　（三）违法征收、征用财产

　　征收和征用，都是依据行政机关单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收、被征用的公民、法人或者其他组织的同意。征收、征用往往基于公共利益的需要，按照法律规定的程序进行，对被征收、征用的公民、法人给予公正补偿。行政机关违反法律规定对公民、法人或者其他组织的合法财产进行征收、征用的，不仅侵犯了行政相对人的合法财产权益，而且有损于政府的权威，受害人有取得国家赔偿的权利。

　　（四）造成财产损害的其他违法行为

　　这是财产权损害的概括性规定。除上述行政处罚、行政强制措施、行政征收等行为违法可能造成相对方财产损害外，行政机关及其工作人员违法行使行政职权，作出其他行政行为，如行政检查、行政裁决、侵犯经营自主权等，同样可能造成公民、法人和其他组织的财产损失。对此，国家也应承担赔偿责任。

　　国家不予赔偿的范围

　　（一）行政机关工作人员实施的与行使职权无关的个人行为

　　由于行政机关工作人员具有公民和公务员的双重身份，其行为又可分为个人行为和职务行为。根据责权利相统一的原则，对于职务行为造成的损害，国家应当承担赔偿责任，但对于个人行为造成的损害，国家不应当承担赔偿责任。

　　（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生

　　如果行政相对人的损害与行政机关违法行使职权之间有因果关系，国家应当承担赔偿责任。如果损害是行政相对人自己的行为造成的，且与行政机关的职务行为无关时，国家不应当承担赔偿责任。若损害结果与行政相对人自己的行为及行政机关极其工作人员的行为都有一定的关系，国家仅对其应当负责的部分承担赔偿责任。

　　（三）国防行为、外交行为、抽象行政行为造成的损害

　　公民、法人或者其他组织以国防、外交等国家行为或者行政机关制定发布行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令侵犯其合法权益造成损害为由，向人民法院提起行政赔偿诉讼的，人民法院不予受理。

　　（四）法律规定的其他情形

　　这是对国家不承担行政赔偿责任的概括性规定。此处的“法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定、颁布的规范性文件，不包括行政法规、地方性法规和规章。这也意味着国家的免责情形只能由最高权力机关加以规定，其他任何机关都无权规定。

　　目前其他法律规定的国家赔偿责任的免除事由主要有以下几种：不可抗力、紧急避险、意外事件、第三人过错和正当防卫等。

　　项目三行政赔偿请求人和赔偿义务机关

　　行政赔偿请求人

　　（一）行政赔偿请求人的概念

　　行政赔偿请求人又称赔偿请求权人，是指依法有权向国家请求行政赔偿的人，具体讲，是因其合法权益受到行政职务行为的侵犯而遭受损失，以自己的名义提出行政赔偿请求的公民、法人和其他组织。由此可以看出行政赔偿请求人有以下特点：

　　1.行政赔偿请求人是行政管理活动中的行政相对人，具体包括公民、法人或者其他组织。行政主体不能成为行政赔偿的请求人。

　　2.行政赔偿请求人的合法权益受到行政活动中的违法行为侵害且造成实际损害。这里的损害发生在行政管理活动中，行政职务行为导致行政相对人的合法权益受到实际损害。凡因民事侵权、司法侵权等其他侵权行为致害的受害人不能作为行政赔偿请求人。

　　3.行政赔偿请求人必须以自己的名义提出赔偿请求。为了更好地表达意志，保护自己的合法权益，行政相对人只能以自己的名义请求赔偿。凡是代表他人或以他人名义请求国家赔偿的，都不是行政赔偿请求人。

　　（二）行政赔偿请求人的范围

　　根据我国《国家赔偿法》第六条的规定，行政赔偿请求人包括以下几种：

　　1.受害的公民、法人或者其他组织。

　　这里的受害，一是指受到行政机关及其工作人员违法的职权行为的侵害；二是指财产权、人身自由权和生命健康权受到损害，而不包括其他权利受到损害的情况。

　　2.受害公民的继承人和其他有扶养关系的亲属。

　　当受害的公民死亡的，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。

　　继承人，是指继承死者遗产的人，分为法定继承人和遗嘱继承人两种。其他有扶养关系的亲属是指继承人以外的依靠被继承人扶养的缺乏劳动能力又没有生活来源的亲属或者继承人以外的对被继承人扶养较多的亲属，包括由该公民主动扶养的亲属，也包括扶养该公民的亲属。

　　3.受害法人或者其他组织的权利承受人。