第17章 法律监督(1)

　　【基础知识讲解】

　　项目一法律监督概说

　　法律监督的概念

　　汉语“监督”一词，由“监”、“督”二字组成。监督作为一个词，指监察、察看并督促。随着社会的发展，监督已经成为现代社会生活的重要现象，监督的词义也更加丰富，其含义既包括对某种行为的监察、察看并督促，也包括对权力的检查、约束、制约和控制。

　　“法律监督”一词，目前在我国法学界通常有广义与狭义两种含义。狭义的法律监督是指由特定国家机关依照法定权限和法定程序，对立法、司法和执法活动的合法性进行的监督。广义的法律监督是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性进行的监督。当人们将“法律监督”与“党内监督”、“公民监督”等相并列时，这里的“法律监督”是狭义的；当人们在“加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一”的意义上讲“法律监督”，或者笼统地讲“监督”或“法律监督”的时候，它通常是广义的。广义的法律监督包括狭义的法律监督。二者都是以法律实施及人们行为的合法性为监督的基本内容。

　　法律监督的目的是确保法律实现，维护法制统一，保障权力和约束权力，防止权力滥用。其中，保证法律的实现是法律监督最首要的目的。法制包括立法、执法、司法、守法和法律监督等环节。离开了法律监督，法制就不完善，就可能因缺乏法律监督而流于形式，在社会中得不到很好地贯彻执行。法律监督有法律功能和政治功能之分。法律监督的法律功能是制控法的运行过程，以防止、控制和纠正偏差或失误。法律监督的政治功能是制控权力运行过程，以防范、控制和矫治权力的扩张、滥用、腐败。

　　在我国，所有国家机关、政党、社会团体、社会组织、大众传媒和公民既是监督的主体，也是监督的客体。法律监督是法治的要求，法律监督的首要对象是权力的行使者。

　　法律监督的构成

　　当代中国，法律监督是以人民民主为基础，以社会主义法治为原则，以权力的合理划分与相互制约为核心，依法对各种行使公共权力的行为和其他法律活动进行监视、察看、约束、控制、检查和督促的法律机制。

　　法律监督由法律监督的主体、法律监督的内容、法律监督的客体、法律监督的权力、法律监督的程序构成。

　　（一）法律监督的主体

　　法律监督的主体包括权利主体和义务主体两个方面。法律监督的权利主体指依法有权对其他国家机关、社会组织和公民的各种法律活动的合法性实施监督的主体。法律监督的义务主体指依法必须接受其他国家机关、社会组织和公民监督的主体。根据权利和义务的一致性，在一定场合为法律监督的权利主体，在另一场合可能为法律监督的义务主体。

　　我国法律监督的主体大致分为三种：国家机关、社会组织和公民。其中国家机关包括国家权力机关、行政机关和司法机关，社会组织包括共产党的各级组织、人民政协、各民主党派、群众团体等。

　　（二）法律监督的内容

　　法律监督关系是法的监督主体相互之间在法律上的权利和义务关系。每一个具体的法律监督关系的参加者都享有一定的权利和承担一定的义务。因此，法律上关于法律监督主体的权利和义务就是法律监督关系的基本内容。我国宪法和法律对国家机关、社会组织和公民在法的监督关系中的权利和义务都有规定，其中有些规定比较具体、有些比较原则，如何使原则性的规定更具体化和使具体的规定能够得到切实的执行，将是加强我国法律监督机制的重要任务。

　　（三）法律监督的客体

　　法律监督关系的客体是指法律监督主体的权利和义务所指向的对象，即国家机关、社会组织和公民的各种法律活动，包括一定的作为和不作为，在进行法律监督过程中，主体的权利和义务是通过一定的行为来实现的。法律监督客体的重点，应当是国家机关及其工作人员的各种公务活动。

　　（四）法律监督的权力

　　法律监督的权力是指监督主体监察、控制、制约、检查和调整监督客体的权力。法律监督的目的是保证监督客体正确行使权力，严格依法办事，维护法制统一、尊严和有效实施。一定的法律监督权，对于有效开展法律监督，以权力制约权力，以权利制约权力，防止对权力的滥用，实现法律监督的目的，具有重要意义。没有相应的法律监督权，法律监督就会形同虚设，无法发挥其应有的作用。

　　（五）法律监督的程序

　　法律监督的程序是指主体监督客体所需要的程序，法律监督是具有法律意义的行为，是为了保证国家权力在法制轨道上正常运行的必要手段。必要的程序可以保证监督活动顺利、有效地进行，充分发挥法律监督的作用。

　　项目二法律监督的种类

　　法律监督的分类

　　法律监督的分类，是指按照不同的标准，从不同角度对法律监督进行的基本分类，通常也称为法律监督的种类，主要有以下几种：

　　（一）内部监督与外部监督

　　根据监督主体和监督对象是否属于同一系统，可以把法律监督分为系统内的监督即内部监督和系统外的监督即外部监督。监督主体与监督对象共处同一系统的监督为内部监督；监督主体与监督对象处于不同系统的监督为外部监督。

　　（二）事前监督、日常监督与事后监督

　　根据法律监督的阶段不同，可以将法律监督分为事前监督、日常监督和事后监督，它们在不同的阶段体现了法律监督的不同功能。

　　（三）国家监督与社会监督

　　根据法律监督的主体不同，可以将法律监督分为国家监督和社会监督。国家监督包括权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督。社会监督包括社会组织的监督、社会舆论的监督和公民的监督。

　　（四）纵向监督与横向监督

　　根据监督主体和被监督的国家机关的地位和相互关系的不同，可以分为纵向监督和横向监督。监督主体与监督对象之间存在上下级别关系的监督为纵向监督；监督主体与监督对象处于同一级别的监督为横向监督。

　　（五）立法监督与法律实施的监督

　　根据监督的内容可分为立法监督和法律实施的监督。立法监督是指对国家立法机关立法活动合法性的监督。法律实施的监督是指在法律实施过程中对监督对象法律活动合法性的监督，包括对执法律监督、对司法律监督、对守法律监督。

　　（六）宪法监督与普通法律监督

　　根据宪法和普通法律在法律体系中的地位和作用不同，可以把法律监督划分为宪法监督和普通法律监督两类。在我国，全国人大及其常委会监督宪法的实施，地方人大可在本区域内监督宪法的实施。

　　法律监督的体系

　　法律监督体系是指由国家机关、社会组织和公民依法对各种法律活动进行监督所构成的多层次的系统或网络。任何一个类型的国家都有其法律监督体系，只是目的、范围和方式各有不同而已。从法律监督主体的角度来划分，我国的法律监督体系可分为国家监督和社会监督两大类。

　　（一）国家监督

　　国家监督即国家机关的监督，包括国家权力机关、行政机关和司法机关的监督。我国宪法和有关法律明确规定了国家监督的权限和范围。这类监督都是依照一定的法定程序，以国家名义进行的，具有国家强制力和法的效力，是我国法律监督体系的核心。

　　1.国家权力机关的监督。

　　主要指各级人民代表大会及其常务委员会为主体的监督。国家权力机关的监督包括两个方面的内容：立法监督和对宪法及法律实施的监督。

　　在现代西方社会，责任制内阁也好、非责任制内阁也好，按照三权分立原则建立的政体也好，按照议会至上原则建立的政体也好，虽然监督权的范围与规模不尽相同，但监督权都是代议制机关的一项重要权力。它对维护法治，扞卫民主，防止专横，抑制腐败，具有非常重要的作用。在我国，国家的一切权力属于人民。国家权力机关的监督是国家权力机关依法履行其职能的重要组成部分，是人民行使国家权力的重要方面。

　　国家权力机关的监督主体是指各级人民代表大会及其常务委员会为全面保证国家法律的有效实施，通过法定程序，对由它产生的国家机关实施法律的监督。这种监督的主体是各级人民代表大会及其常务委员会，其中，全国人民代表大会及其常务委员会在整个法律监督体系中居于主导地位。

　　国家权力机关监督的客体，可以分为三类。第一类，是那些由国家权力机关及其常设机关产生并向它们负责的国家机关及其组成人员。第二类，是有关国家权力机关及其组成人员。根据我国宪法，全国人大常委会是全国人大的监督客体；省、自治区、直辖市国家权力机关以及其他下级人民代表大会都是其上一级国家权力机关的监督客体；全国人民代表大会的代表和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会的代表是选举他们的代表大会的监督客体。

　　第三类，国家武装力量、各政党、各社会团体、各企事业组织和公民个人。因为根据宪法，他们必须遵守宪法和法律，而监督宪法和法律的实施分别是国家最高权力机关及其常设机关和地方各级国家权力机关及其常设机关的重要职责。

　　在我国，国家权力机关监督的方式主要有：

　　（1）听取和审议工作报告并作出相应的决议；（2）审查文件，指对“一府两院”（政府、法院和检察院）依法呈送的规范性法律文件和非规范性法律文件进行审查，并作出相应决议；（3）质询；（4）组织特定问题的调查委员会；（5）受理申诉、控告和检举，并进行处理；（6）开展执法检查，这是当前全国人大和地方人大开展法律监督经常使用的一种监督方式，具有针对性和时效性，可以及时发现法律实施中存在的问题，提出改进实施的对策；（7）视察，是指由人民代表有组织地对法律、法规、有关决议和决定的贯彻执行情况、国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况以及人民群众反映强烈或普遍关心的问题进行视察；（8）督促办理人民代表和委员提出的建议、批评和意见；（9）审议撤销职务案；（10）专题监督，即就某一方面的工作，某一热点问题，某一重大事件，听取和审议“一府两院”的工作报告，这样可以增强监督工作的针对性和实效性。

　　2.国家行政机关的监督。

　　这是以国家行政机关为主体的监督，其监督的客体和内容包括两个方面：

　　对行政机关的行政行为的合法性和合理性的监督、对社会组织和公民行为的合法性的监督。

　　对行政机关行政行为的监督分为两种，一种是一般行政监督，即基于行政管理权限和行政隶属关系由上级行政机关对下级行政机关进行的监督。另一种是专门行政监督，是行政系统内部的专门监督机关对国家行政机关及其工作人员执行法律、政策和命令等情况以及违法违纪行为所进行的监督。具体包括行政监察监督、行政复议监督和审计监督等。

　　3.国家司法机关的监督。

　　在我国，国家司法机关的监督包括检察机关的监督和审判机关的监督。

　　（1）我国《宪法》第一百二十九条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。根据我国的宪法和有关法律规定以及目前的检察实践，检察机关的监督是一种专门监督，即对有关国家机关执法、司法活动的合法性以及国家工作人员利用职务的犯罪和其他犯罪行为所进行的监督。人民检察院的法律监督职能，与诉讼活动有着密切的联系，或者是在诉讼过程中进行，或者最终通过诉讼得以完成。因此，可以将检察机关的监督分为刑事诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督。刑事诉讼监督是目前我国检察机关监督的主要工作。民事诉讼监督是指人民检察院对民事审判活动所进行的监督。人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的判决、裁定认定事实的主要证据不足或适用法律确有错误，或者法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的，以及审判人员在审理案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，应当依照法定程序提出抗诉。行政诉讼监督是指人民检察院对行政诉讼所进行的法律监督。人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的判决、裁定违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。

　　（2）审判机关的监督称为审判监督，一方面审判机关有系统内部的自我监督，另一方面有依诉讼程序对本系统外的其他国家机关行为的合法性所进行的监督。比如，通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为。人民法院对行政机关的监督是通过依法审理与行政机关及其工作人员有关的刑事案件、行政案件、经济案件等，以判决、裁定的形式处理行政机关及其工作人员的违法行为和犯罪行为来实现的。人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的司法活动是司法审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款规定：人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。据此可以认为，人民法院对于较低层次的抽象行政行为拥有间接审查的权力，即虽没有直接作出司法判决的权力，但具有审查、判断、适用权。

　　（二）社会监督

　　社会监督，即非国家机关的监督，指由各政党、各社会组织和公民依照宪法和有关法律，对各种法律活动的合法性所进行的监督。由于这种监督具有广泛性和人民性，因此在我国的法律监督体系上具有重要的意义。根据社会监督的主体不同，可以将它分为以下几种：

　　1.社会组织的监督。

　　社会组织的监督在我国包括中国共产党的监督、人民政协的监督和民主党派、社会团体的监督等。

　　（1）中国共产党是执政党，在国家生活中处于领导地位，在监督宪法和法律的实施，维护国家法制统一，监督党和国家方针政策的贯彻，保证政令畅通，监督各级干部特别是领导干部，防止滥用权力等方面，具有极为重要的作用。