第12章 协商民主与社会主义协商民主(1)

　　西方语境下的协商民主理论

　　协商民主是人类政治文明发展的产物。协商民主作为一种新的民主理论和实践形式，在西方资本主义国家大体兴起于20世纪80年代以后。中国的社会主义协商民主则有着更早的历史，它不是由西方国家“舶来”的，而是中国新民主主义政治和社会主义民主政治发展的产物，无论是内容还是形式，都有着显著不同于西方协商民主的鲜明“中国特色”，它已成为当代中国社会主义民主政治的重要实现形式，是中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。

　　1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用了“协商民主”一词，此后，西方著名政治学家如美国的约翰·罗尔斯、英国的安东尼·吉登斯、德国的于根·哈贝马斯等都成为协商民主的积极倡导者，使协商民主理论在西方资本主义国家异军突起，成为一种广受关注的新的民主政治理论，并对西方资本主义国家政治发展产生着日益深刻的影响。

　　一、协商民主理论在西方国家兴起的背景

　　20世纪80年代后协商民主理论在西方资本主义国家的迅速兴起，有着复杂而深刻的社会历史背景。

　　（一）对全球化背景下多元文化冲突的回应

　　应对全球化背景下的文化多元主义是协商民主在西方国家兴起的重要社会历史背景。全球化是当代世界历史发展的趋势，随着全球化的进程，几乎任何一个国家都存在着来自不同地域的、不同文化背景的族群共同体，它们在习俗、宗教、文化、思想观念和价值诉求上都存在着明显差异。由此而生的多元文化冲突是全球化背景下每一个国家都必然要面对的问题，而这一问题在主导全球化进程的西方国家表现得更为突出。20世纪中期以后，由于普遍而频繁的文化交流，多元文化的政治特征更为明显，多元文化冲突已成为西方国家政治理论与实践必须回应的一个重大问题，文化多元主义便是对这一社会现实的直接反应。

　　“多元文化主义强调社会多元性，鼓励多样性，强调对不同文化和传统的尊重和包容，强调不同的社会集团的独特经历与贡献，推进和创造教育和就业机会；禁止种族歧视，积极纠正差别，对那些历史上长期遭受歧视和压迫群体的传统文化、语言、生活习惯采取了积极的保护和援助政策；致力于消除社会、政治、经济、文化和语言上不平等状况，要求外来文明与内部各种文化之间的平等”，然而多元文化之间的冲突并不会随着文化间沟通和互动就此消失，恰恰相反，随着全球化的扩张，当今世界日益成为一个各国、各民族、各社会阶层和各种文化群体紧密联系、互相依存的整体，而正是这种空前的整体性使得这个整体之中蕴含的多元之间的分裂与冲突也凸显到了前所未见的程度。

　　对于多元文化冲突给西方政治带来的影响，美国政治学家詹姆·斯博曼认为，文化多元主义给西方社会带来了两大困境——社群主义困境和自由主义困境。社群主义所主张的政治共同体由于没有涵括性的宪法本质和权利作支撑，导致政治共同体内部的不同文化共同体各自协商，没有沟通与共同协商；同时，不承认文化权利之差异会导致强制性的整合与统一，从而牺牲多样性。而在自由主义视野下，公共利益与个人利益之间的冲突则很难得到调解。那些有利于国家整体利益的政策和措施可能会严重侵犯个体的自由和权利，而如果过分强调个人权利，又会导致公共领域消亡、政治共同体丧失集体目标，维系政治共同体的纽带实际上不复存在。从自由主义传统出发的政治理论无法解决团体间以及团体内部的多元文化的冲突，也无法解决正式制度之外多元文化的冲突，而协商民主理论则为摆脱这种困境提供了新的路径。

　　协商民主理论承认世界存在着无法比较的、不可通约的，有时甚至是相互冲突的多种合理的价值，它鼓励公民基于共同利益提出多元诉求，通过表达、质疑和对话进行有序的公共参与，最终达成共识。在协商民主看来，多元文化之间的冲突不但对协商民主没有致命性的威胁，反而更体现了协商民主的包容性，文化多元主义本身含有的积极因素还能促进协商过程的有序进行；而当多元文化冲突达到严重的程度，协商民主的广泛包容性更使自身成为解决这种冲突的最有效的途径，使之优越于自由主义代议制民主。

　　文化多元主义的挑战与社会不平等现象和当代社会的复杂性密切相关。一方面，多元文化的冲突程度往往同社会不平等的程度成正比例相关，社会的不平等导致在代议制民主中多数人难以有效的参与公共决策。协商民主主张公民通过平等公开的讨论而非其他方式解决问题，从而排除了社会不平等对民主决策的干扰。另一方面，西方社会高度的分化带来高度的复杂性，社会生活的司法化趋势十分明显。所谓社会生活的司法化，即是指社会生活领域出现了较高单位利用法律或类似法律的正式规则以裁决支配较低单位的趋势。现实和理性都要求政治事务由专家们来处理。司法化作为一种反民主的趋势，已经变成了全球现象。这种反民主的趋势，不可避免地带来对新的、更有效的民主形式的呼唤，激发了行政领域和国家治理领域的民主化与公民自治的理想。

　　（二）对自由主义代议制民主困境的回应

　　代议制民主本是人类社会多种政治理论与实践中的一种，但在西方社会的发展和变迁之中，代议制民主逐步战胜了其他各种政治制度，渐渐成为了西方社会占支配性地位的政治制度。自由主义代议制民主理论和制度之所以能在现代西方社会中占据主导地位，从根本上来说，源于它能够为现代社会复杂的政治生活提供一整套程序以体现民主的基本价值——即政治合法性来源于公民的授权和同意。这一套程序以投票和选举为主要手段，通过投票选举出代表，由代表在代议机构中通过票决进行政治决策。

　　这样一种以票决为主要选择机制的代议制民主的确提供了一种相对公平的决策程序，既使得各种不同偏好的公民意愿得以表达，又能根据不同的个人意愿最终做出民主决策，体现了自由的原则和民主的价值。这正是自由主义视域下代议制民主优于其他政治制度之所在。然而，这种制度存在着内在的不足，它虽然“提供了确定输赢的机制，但却没有提供旨在发展共识、塑造公共舆论或形成值得尊重的妥协的机制。”

　　随着代议制的发展和现代政党制度的成型，现代自由主义代议制民主政治逐渐走向精英化。政治领袖和精英政治家操纵了政党，多数党又控制了议会。在政党政治的格局下，本应当体现人民主权的国会实际上成为了少数精英人物控制国家的工具，“民主”在理论上得到了体现，实践中却在很大程度上是虚化的。自由主义代议制民主的实践愈来愈背离人民主权的基本价值。

　　西方代议制民主面临的困境一方面源于制度安排本身无法克服的弊端，另一方面则源于政治实践中公民政治参与素养的欠缺。

　　代议制民主制度安排存在着固有的弊端，投票表决是代议制民主的基本操作方法，其投票规则主要有一致同意规则和多数同意规则，所谓一致同意规则，是指某个备选方案或候选人必须是在所有投票者均投赞成票或至少没有一个投票者反对的情况下才能获得通过的投票方式。多数决定规则则要求某个备选方案或候选人要获得通过，必须得到过半数或半数以上的某一比例的投票者认可（赞同或至少不反对）。一致同意规则虽然更加公平，民主的程度更高，但其决策成本极高，甚至无法通过任何决策方案，因此西方的票决民主制度中通常会采用多数同意规则，即少数服从多数。但多数同意规则本身也存在着不合理性，由于它具有内在强制性，即多数将他们的意愿强制地施加给持有不同愿望的少数，从而易引发“多数人的****”。

　　而且，在代议制民主中，权力的所有权和权力的使用权发生了分离。投票权的终极主体是公众，但投票决策权却掌握在公众选举出来的代表手中。由于缺乏有效的监督，所以公众与代表之间的委托代理关系就为代表滥用投票决策权制造了大量的机会，从而导致代议制票决民主失灵。尽管周期性选举可以被看作是对代表的限制，但实际上公民的声音在以公民为名义进行的决策中还是显得越来越不重要。一方面，政治上的边缘群体在政治决策中缺乏参与，无法发出自己的声音，导致他们的利益和观点经常被排斥在程序外，得不到充分的表达。代议制民主中的民主成分实际上只为多数公众所享有，居于少数位置的公众则成为了被剥夺的对象。另一方面，参与投票的公民本身就是不完全的——一部分人如儿童和青少年在制度安排中已经预先被排斥在了投票群体之外，导致投票的结果也是不完全的。尽管这种排除有其合理性，但由于儿童和青少年被剥夺了投票权和发言权，导致在公共生活领域其利益未必能得到充分的保证。

　　代议制民主实践中公民素养的欠缺也是导致代议制民主困境的重要原因。在代议制的具体实践中，公民的理性是有限的。投票者（公众或其代表）在进行民主选举或民主决策的过程中，因为环境的复杂性与知识、能力的有限性，投票者通常不可能考虑到所有可能的选择，也很难全面、准确和深入地了解候选人有关或备选方案的所有信息，从而很难避免选举或决策的失误。与此同时，不少投票者具有经济人属性，他们在投票前考虑的不是票投结果对于公共利益的影响，而是投票行为与投票结果是否能实现其个体利益和其所在团体利益的最大化——其中，个体利益是第一位的，当二者不可兼得时，首先满足的是个体利益。无论是在选举还是决策中，一旦投票成本大于收益，这部分投票者对投票结果抱持着一种不甚关心甚至漠然的态度，从而产生了投票冷漠现象。

　　此外，西方社会中大量存在着利益集团。在代议制民主的实际运行过程中，它们通过政治捐款、赞助选举、直接或间接地操纵选举、游行示威以及舆论宣传等手段对选民和公众代表施加影响，使其选择供给那些能给本集团带来好处的备选方案或候选人，从而在公众利益的名义下俘获公众代表以满足小集团利益。这样，利益集团就操纵了公共选择过程，从而使其成为谋取本集团成员利益的手段。在这种情况下，代议民主制便失去了其应有的意义。

　　协商民主在西方的兴起，正是为了弥补选举（票决）民主的不足而提出的一种新的民主形式。协商民主理论认为，传统的以票决和选举为主要选择机制的代议制民主已经与现代公民政治参与的要求和社会的发展不相适应，公民与官员（政府）之间就共同相关的政策问题进行直接面对面的对话与讨论，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。协商民主理论积极倡导公民直接的政治参与，并相信协商民主是当代民主政治的发展方向，是当代民主的核心所在。

　　（三）行政领域民主化和社会治理能力现代化的需要

　　在代议制民主精英化的客观背景下，许多理论家乃至普通民众都产生了这样的观点：民主政治是社会上具有专门知识和能力的人们才有资格参与的事情。国家治理成为专家或者“社会工程学家”的专属领地，行政领域更是出现了所谓的“司法化”趋势。

　　与此同时，在国家治理领域和行政领域又存在着一种截然不同的发展趋势。20世纪30年代后，行政与社会的接触和互动关系日益频繁。法制化和规范化原则在行政领域的引入，一方面使得行政过程更加刻板化，另一方面，又有效地约束了行政机构的特权地位。行政机构逐渐向公民开放，通过各种手段如听证会等形式吸纳公民意见，使自身逐步变成社会、经济等公共服务的供应者，并对公民承担相应的义务。在一些国家，公民参与已扩大到规制活动领域，如美国有“规制谈判”制度，听证权在行政规则制定谈判过程中具有重要意义；法国和英国在20世纪80年代出现了“公共质询”制度。尽管“专家治国”、“精英治国”仍然是一种客观存在，并且相当多的民众对此种现象和理念存在认同感，但公民对行政和治理领域的影响力已经悄然扩大。

　　上述趋势的发生与现代社会的技术革命有着密切的联系。随着互联网技术的的普及，以数字技术和移动通讯技术为代表的新媒介迅速而深刻地改变着人们的生活形态和社会状态，传统中由于物理空间、文化和社会地位距离而相互隔离的社会被紧密地联系到了一起；同时，各种新媒体的出现导致公民的公共讨论和政治参与路径越发多样。在此情况下，传统国家治理模式随之逐渐发生转型。

　　新媒体为公众提供的便捷路径使得公共讨论更加普及，公民的政治参与范围不断扩大；交流的扩大使得人们逐渐习惯于通过沟通和协商的方式进行相互协调和自我治理涉及自身的事务尤其是小范围的事务，公民自治的程度越来越高；各种社会自治性组织成为国家之外的公共事务的决定者或强有力的影响者，起到了改善政府管理、弥补市场缺陷的作用。公共权力因此呈现出一种自上而下与自下而上并存的双向运用。

　　面对这样的社会变革，传统政治学理论中关于“立法可以民主化、行政必须集权化”的观点被公民在社会治理中参与程度不断扩大的现实严重动摇。西方学术界对民主政治研究的重点，开始由国家政治制度问题转向行政与治理领域问题，协商民主理论由此应运而生。协商民主理论强调公民必须在民主决策中充分发挥作用，它的提出适应了民主政治历史发展的客观需要，使得西方政治理论的重点从权力制衡制度研究转向了重视决策的理性、包容性和公共性的实质内容方面。

　　二、协商民主理论在西方国家的兴起与发展