第16章 协商民主与社会主义协商民主(5)

　　2012年11月，党的十八大报告正式提出了“社会主义协商民主”的概念，并将“健全社会主义协商民主制度”作为坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的重要目标，初步阐述社会主义协商民主理论，主要内容包括：第一，明确社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式；第二，提出要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力；第三，强调要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强同民主党派的政治协商。把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商；第四，提出积极开展基层民主协商。以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。这样就将协商民主由以往主要体现在国家政治层面拓展到了社会政治生活的各个方面。党的十八大对社会主义协商民主概念和理论的重要阐述和部署，标志着中国社会主义协商民主理论的正式确立。

　　2013年11月，在党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主的高度。进一步提出了健全社会主义协商民主制度的总体部署。首先，《决定》将健全社会主义协商民主制度作为加强社会主义民主政治制度建设重大任务，指出：“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”社会主义协商民主是一种具有鲜明中国特色的民主制度和民主形式，它以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要载体，同时，也贯穿于其他三大政治制度之中，是从各层次扩大公民有序政治参与的重要制度设计，能够充分体现中国社会主义政治制度的优越性；其次，《决定》深刻分析了协商民主在当代中国社会主义民主政治制度建设中的重要地位和作用，指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。第三，《决定》将发展社会主义协商民主与全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化紧密联系起来。《决定》强调全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理是中国共产党治国理政的一个全新理念，强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，强调在党和政府的领导与多元主体参与公共事务决策的统一。而协商民主的核心要素是协商与共识，强调广泛多层次的公民有序参与，就公共事务达成共识。较之于投票民主，这一民主形式更能体现现代治理多元主体、参与式、互动式的特点，在国家治理、政府治理和社会治理中有着其独特的优势，因此，协商民主是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度载体，对于实现全面深化改革的总目标有着极其重要的意义。第四，《决定》明确提出了推进社会主义协商民主制度建设的指导思想和基本原则，强调“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。第五，《决定》提出了推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展的具体思路：一是构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度；二是发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。****中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派中央直接向****中央提出建议制度。贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系；三是发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度；四是开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。

　　党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步发展了中国社会主义协商民主理论，为健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展提供了指导思想。

　　二、社会主义协商民主在中国的实践

　　协商民主在中国共产党领导的新民主主义革命时期便有着丰富的实践。新中国协商民主最早的成功实践是第一届中国人民政治协商会议的召开，“标志着协商民主这种新型民主形式开始在全国范围内实施”。

　　在新民主主义向社会主义过渡时期，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立，在中国共产党和各民主党派“长期共存，互相监督”的方针下，多党合作和政治协商这种新型民主形式得到了初步的发展，创造了双周座谈会、协商座谈会和最高国务会议等行之有效的协商方式，在恢复和发展国民经济、推动社会主义改造和建设中起到了积极作用。

　　中国进入社会主义初级阶段以后，特别是改革开放以来，在社会主义民主政治建设的实践中，中国共产党和中国人民创造了广泛多层次的协商民主方式，其内容涵盖了国家和地方立法、中央和地方政府行政决策、农村和城镇基层治理、统一战线和政党协商等各个方面。这些民主政治的实践虽然在最初并没有被冠以“协商民主”的名义，但都充分体现了在社会主义制度下广泛的公民参与、平等和理性的协商讨论的协商民主精神，是人民民主的具体实现形式，都是中国社会主义协商民主鲜活的实践形态。

　　（一）立法协商：国家权力机关层面的协商民主实践

　　立法协商是社会主义协商民主的重要内容。中国的立法协商主要是国家权力机关即人民代表大会的立法协商。人民代表大会作为中国社会主义民主的根本制度平台，是中国的国家权力机关，不仅是选举民主的主要载体，同时也是协商民主的重要制度载体，在中国社会主义协商民主实践中具有重要的地位和作用。

　　依托人民代表大会这一国家权力机关的协商民主实践主要表现为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的立法协商。立法协商在中国共产党领导的民主政治实践中有着丰富的资源和历史的传统，新民主主义时期根据地的立法便是在根据地人民广泛讨论并与各界民主人士充分协商的基础上制定的。新中国建立之初起着临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》及关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的4个议案都是中国共产党在人民政协同各民主党派、各界民主人士协商的产物。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次全体会议讨论通过的第一部《中华人民共和国宪法》也经过了全国人民的广泛讨论和中国共产党与各民主党派、无党派人士的充分协商。

　　改革开放以来，随着社会主义民主政治建设的发展和人民代表大会制度的不断完善，各级人民代表大会的立法协商也得到了迅速发展。特别是2000年3月，《中华人民共和国立法法》颁布实施后，其第34条、58条明确规定立法机关应当以座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面的意见，这就为立法协商提供了法律依据和保障，使得听证制度正式进入了立法程序。此后，各地方立法机关则通过地方立法或其它形式制定了相关听证规则，对立法听证的主体、原则、范围、程序等要素进行了具体规定。近年来，越来越多的立法活动实行了开门立法，建立了立法论证听证制度，鼓励公众参与立法，收集立法信息，尽力使各方面的利益和要求都能得到体现和表达，制定出符合公众利益的法律、政策。据统计，截至2006年底，共有28个省级立法机关举行了60次立法听证会，共对61部地方性法规进行了听证。2007年10月，甘肃省人大制定了《甘肃省人大及其常委会立法程序规则》，首次以立法形式确认了公民拥有直接向人大常委会提出立法建议项目的权利。同月，吉林省人大向社会公开征集地方立法项目，社会各界可以在保障公民权利、推进社会事业、加强社会管理等方面，提出立法项目名称、立法项目等方面的建议，同时可以提出立法的必要性和法规要调整的内容。2008年7月，新疆维吾尔自治区人大常委会发出公告，向社会公开征集未来四年内自治区地方立法规划项目建议。这种立法协商的实践，有力地推进了人大立法工作的民主化、科学化进程。

　　在全国人大和地方各级人大立法协商的实践中，出现了许多协商民主的典型案例，如《物权法》的审议通过就是全国人大常委会开展立法协商的成果。

　　《物权法》是民法典关于财产归属和利用的一项重要法律制度。《中华人民共和国物权法》从提出、起草到审议通过，历时13年，经过8次表决。1994年3月，全国政协委员王翔在全国政协八届二次会议上提交《关于建议修改和补充保护私营经济法律法规提案》。2001年3月，王翔在全国政协九届四次会议上提交《关于尽快出台物权法重点完善用益物权制度的建议案》。2001年5月，全国人大常委会法制工作委员会在广泛征求专家意见的基础上，历时3年，形成了《中华人民共和国物权法（征求意见稿）》，并于2002年3月提交全国人大审议。《中华人民共和国物权法》从2002年3月第一次提交九届人大五次会议审议到2007年3月十届人大五次会议审议通过，历时5年，共经过8次审议，创下了中国人大立法史上单部法律案审议次数最多的纪录。在立法的过程中，社会各方面、各阶层的力量都参与了进来，就这项意义重大的法律案进行了全面、充分、理性的协商。2005年7月10日至8月20日，全国人大常委会将经过三次审议尚未通过的物权法草案向社会全文公布征求意见，共收到11543件公众意见。在物权法制订过程中，面对不同意见激烈的理论交锋，全国人大充分听取了不同方向的声音。物权法的支持者和反对者在公共平台上公开抒发意见、相互辩难，以热烈而理性的态度交换观点。全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员等先后召开了100多场座谈会，并多次邀请专家学者就专业性难题召开了立法论证会。《中华人民共和国物权法》的最终审议通过是全国人大立法协商的成果。

　　全国人大和地方各级人大机关在民主立法、开门立法的实践中不断丰富着立法协商的形式，推动了中国社会主义协商民主的发展。

　　（二）行政决策协商：中央和地方政府行政决策层面的协商民主实践

　　中国传统的行政管理体制一向是以单方面地推行政府意志为基本模式，缺乏双向互动的习惯。改革开放以来，随着中国政治体制改革的开展，特别是行政管理体制改革的不断推进，推动了各级政府决策民主化的进程，政府与社会、公民的双向互动越发频繁，公民参与政府决策的程度不断提高，行政决策中的协商民主实践不断增多。在全国各地涌现了许多政府与社会协商对话的形式，成为公民参与决策的重要环节和有效渠道。

　　1996年听证制度正式建立，主要应用于行政处罚听证。1998《中华人民共和国价格法》正式确立了价格听证制度，听证进入到行政决策领域。此后《中华人民共和国行政许可法》、由国务院颁布施行的《行政法规制定程序条例》、《政府信息公开条例》、《国土资源听证规定》、《工业产品生产许可证管理条例》等行政法规都做了类似的规定。同样，各级地方政府也在自己制定的行政规章和行政措施中，因地制宜地制定了许多行政决策协商的具体规定。经过十多年的努力，行政决策协商已经成为政府重大决策的一种经常形式。

　　价格决策听证因为广泛涉及群众切身利益，所以举行得最多，也最受社会各界关注。2005年开始，上海市闵行区在中国政法大学宪政研究所、财政部财政科学研究所的推动下，开始实行公共预算改革项目，其中的一项民主审议程序是对部分公共预算进行公开听证，这就使得预算项目被纳入了公众听证的领域。