第17章 协商民主与社会主义协商民主(6)

　　闵行区公共预算听证会在制度设计上是十分典型的。它由三类人员组成：第一类是相关政府机构，他们提交预算草案，并对预算草案做出具体说明，阐明申请预算资金的理由和依据；第二类是听证陈述人，由若干名区人大代表、若干名社会公众代表与一名或数名专家陈述人组成，他们代表公众发表针对预算项目的意见；第三类是旁听人，由若干名区人大代表和网上报名入选的若干名普通市民组成，他们不享有发言权，但可以在会后提交书面意见。前两类人员除可以就相应主题发表意见之外，还可以进行辩论。闵行区公共预算听证会的效果是显著的——2010年预算项目听证的最终结果中，在听证会上遭到普遍质疑的“劳动关系和谐企业创建”项目未被安排预算资金。

　　近年来全国各地在这方面也做了大量的工作，并取得了初步成效。概括起来，较为成熟的行政决策协商主要包括以下三类：

　　第一类以确立行政决策问题为目标的协商。2007年以来，山东省陵县接连对新农合药价、城区自来水、地热供暖等群众关心的热点问题召开了听证会，广泛听取民声民意，以了解群众的真实意愿和想法，为政府的行政决策提供参考和依据。2008年落成的东方公园就是该县创新行政方式的一大亮点。东方公园位于黄金地段，该地块本来要搞商业开发，许多市民通过各种方式向政府提出建议，不赞成进行商业开发。市民们的建议得到采纳。政府经过研究，决定东方公园地块改为建设公益性的“东方公园”。公园从选址、命名到功能定位、方案设计，县里收到群众意见建议数百条，设计单位负责人说，最终设计方案中，民意成分至少占了3成。政府实行民主决策，公众也对工程给予了相应的理解和支持，建设东方公园需要拆迁的253个住户仅用8天就搬迁完毕。

　　第二类以协商行政决策内容为目标的协商。******项目事件是近年来行政决策协商中的一个典型案例。******项目是一个投资逾百亿的化工项目，由于距离人口密集区过近，有环境污染之险。从2004年2月国务院批准立项，到2007年3月105名政协委员建议项目迁址，******事件进入公众视野开始，及至厦门市政府宣布暂停工程，开展二次环评、发动公众投票、进行市民座谈会，并最后选择将PX项目迁址，地方政府与公民从分歧走向协商，留下了政府和社会、公民互动的经典范例。通过社会协商对话让广大社会公众有序参与公共政策的制定、执行和评估，正在成为中国有效协调各种利益关系和解决各种利益矛盾，切实扩大社会主义民主的重要途径。

　　第三类以强化行政决策效果为目标的协商。上海市卢湾区从1999年下半年起向全区各社区推广实施决策听证会、矛盾协调会、政务评议会的“三会”制度。其中听证会旨在行政决策前沟通社会，协调意见；矛盾协调会，旨在及时化解社区邻里、居民与企业或政府部门的矛盾；评议会则重在建立起社会监督机制，对听证会、协调会的执行情况进行评议，房管、工商、环卫等职能部门成为其直接监督对象。评议会以职能部门是否落实市、区有关工作精神，履行工作职能、完成工作的情况如何为主要评议内容。上级主管部门可将评议小组的评议意见作为部门考核和有关干部奖惩任免的依据之一。这就大大地改善了听证会的落实效果。

　　政府决策协商，是近年来中国协商民主实践的创造性发展。但是，在实践中还存在着听证代表的遴选程序、数量、标准不透明，信息不对称，缺乏统一的程序等问题。应当不断总结经验，进一步完善听证制度，调动公众参与决策协商的热情，扩大参与范围，特别是对于民众普遍关注的重大决策，要切实起到平衡各方利益要求的作用，让公众普遍了解到协商的意义和效果。

　　（三）基层群众自治协商：农村和城镇基层群众自治中的协商民主实践

　　基层民主协商是广大人民群众在基层群众自治的实践中创造出来日新型民主形式。目前较普遍的形式是“民主恳谈会（或议事会）”，是一种以公众参与和对话为基本特征，鼓励、引导社会公众制度化参与公共事务决策的协商民主制度。较典型的案例有浙江温岭的民主恳谈会和四川邛崃市“新村发展议事会”。

　　温岭的“民主恳谈会”是基层民主协商最具代表性的案例。它于1999年诞生于浙江省温岭市松门镇，其前身“农业农村现代化教育建设论坛”的目的本来是宣传政策、普及观念，是由上而下。论坛设计的让群众发言的环节赋予了这一宣传形式以出乎意料的生命力，使其成为了群众和干部之间平等对话的渠道。自发前来参加会议的群众与镇领导面对面进行交流。群众对镇里的方方面面问题提出自己的看法，大到镇里的投资环境、村镇建设规划、小到邻里纠纷，液化气价格等，镇领导都认真、周详地予以答复、解释，有的问题当面予以澄清，有的问题当场予以解决，还有的问题则承诺了具体的解决措施和时间。这种干部与群众面对面平等协商对话的方式，受到了广大群众的高度认同和积极参与，也得到了温岭市领导机关的高度重视。2000年8月，温岭市委在松门镇召开现场会，随后，在全市范围内开展的“民情夜谈”、“农村民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等活动形式，统称为“民主恳谈”，并向非公有制企业、社区和市级政府部门进行推广。

　　温岭市民主恳谈会经过了三个阶段的发展：其发端于改善干群关系，继而发展到逐步衍生出决策咨询功能，并在当下向“民主听证会”转型。“民主恳谈会”通常由乡镇、村或乡镇部门****党组织主持，由广大的群体或相关代表参与。主要有三个层次、四种类型：镇级民主恳谈、镇各部门恳谈、村级民主恳谈和企业民主恳谈。“民主恳谈会”实际上是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会，它作为基层群众自治层面的协商民主，切实地拓展了基层群众政治参与的空间，通过对话、商议直接影响了公共行为，增强了公民对公共事务的发言权和影响力。从2003年下半年开始，温岭市委开始探索民主恳谈与基层人大结合的可行途径。2005年，温岭民主恳谈开始与基层人大制度相融合，把民主恳谈引入人大预算审议环节，通过“参与式预算”来监督政府行政。2009年1月，温岭市人大出台了《关于开展预算民主恳谈、加强镇级预算审查监督的指导意见》，将镇级预算民主恳谈正式导入规范化、制度化、法制化轨道。2012年2月，温岭市人大常委会分别就市交通局、建设规划局、水利局、卫生局、教育局2011年预算执行情况和2012年预算编制情况，组织人大代表和社会公众进行了民主恳谈。温岭的民主恳谈会是人民群众在基层民主实践中创造出来的协商民主的鲜活形式。

　　邛崃市的“新村发展议事会”制度是人民群众创造的基层协商民主形式的又一个典型案例。2004年，为推动社会主义新农村建设，四川省成都市在全国率先开展“城乡一体化”的改革，在改革过程中涉及到了许多问题，如各种非正式的土地流转已经导致承包关系混乱，生老病死、婚丧嫁娶导致的土地应该怎样平衡，等等。针对这些问题，政府曾试图规定统一的标准强制推行，但收效甚微。邛崃市（成都下辖县级市）羊安镇仁和社区把本社区几位德高望重的居民找来，让他们依靠个人影响力做村民的工作，这种形式却收到了意想不到的效果。对于这一作法，邛崃市予以认可，并以“新村发展议事会”的形式加以规范，于2008年3月出台了《关于建立新型农村基层治理机制的实施意见（试行）》，要求各乡镇在各村成立“新村发展议事会”用以解决农村事务管理中的问题。并尝试推行“村两委＋议事会”的新型农村基层治理机制。

　　“新村发展议事会”是一种群众性的协商组织，其成员由村民民主推选产生，以村民小组为单位，采取“一户一票”的方式，按照一组一代表或一组多代表确定新村发展议事会成员人数（10个村民小组以上的行政村原则上每组产生1名代表，10个村民小组以下原则上每组产生2名代表），组成新村发展议事会。每个村民小组组建1个议事小组，每个议事小组由3－5名成员组成。议事会每届任期3年。议事会设会长1名、副会长2名。为防止议事会成为“干部会”，规定村组干部人数不得超过议事会成员的半数。“新村发展议事会”对涉及本村产业发展规划、土地综合整理、农村产权制度改革、社会事业发展等重大事项进行民主协商，并提出初步方案。

　　“新村发展议事会”实行“六步工作法”的议事方法进行民主决策：第一步是民主提议，由村党支部、村委会、村集体经济组织和党员、村民联名提出议题；第二步是民主商议，由议事会收集整理议题，经村党支部备案同意后，对议题进行商议，形成初步实施方案；第三步是民主审议，由议事会及时将初步实施方案提交村民大会或村民代表大会讨论审议；第四步是大会决议，由村民大会或村民代表大会对实施方案进行表决，形成决议；第五步是决议公示；第六步是监督实施。这样一种民主决策的模式实际上是议事会的基础上将基层党组织的领导和投票民主与协商民主结合起来了，形成在村党组织领导下，新村发展议事会议事、村民大会或村民代表大会决策、村委会执行大会决议，同时，新村发展议事会受村民大会或村民代表大会委托，对村委会执行情况进行监督的良性循环，是一种新型的基层民主模式。

　　成都市也对这种村民议事会的形式给予了充分肯定，要求所有的建制村（社区）都要建立村民议事会，并切实发挥村民议事会在民主管理和民主决策中的作用。村民议事会制度很快便在全市推广开来，据统计，2009年，全市村（社区）共召开村民议事会28000余次，议决议题34000多个。为规范村民议事会的正常运行，2010年，成都市委组织部、成都市民政局在总结各地经验的基础上，制定了《成都市村民议事会组织规则（试行）》、《成都市村民议事会议事导则（试行）》、《成都市村民委员会工作导则（试行）》、《加强和完善村党组织对村民议事会领导的试行办法》等4个配套制度。村民议事会同样也是人民群众在基层群众自治的实践中创造出来的协商民主形式，真正体现了人民群众当家作主的社会主义民主政治的本质。

　　近年来，类似民主恳谈会、村民议事会这种形式的基层协商民主组织得到了较快的发展。尽管从目前各地基层协商民主的实践来看，这种基层协商民主形式还处于发育阶段，存在着一些不足和缺陷，如决策的民主协商过程尚不充分，部分群众的参与主体意识尚不强烈，依然是基层干部起着主导作用，监督机制制度化还有待发展，等等，但这种基层民主政治建设的新载体已经展现出了一种新的民主建设路径和民主制度创新因素，正在发展成为中国基层民主政治的重要形式，是构成社会主义协商民主制度不可或缺的重要组成部分。

　　（四）政治协商：爱国统一战线层面的协商民主实践

　　中国社会主义民主政治实践中的政治协商主要包括多党合作的政党协商和人民政协的政治协商，二者既相联系，又有区别，在当代中国的政治生态中，本质上都属于爱国统一战线层面的政治协商。政治协商是中国社会主义协商民主最早的实践形式，也是最主要的形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国社会主义协商民主的主要制度载体，人民政协是中国社会主义协商民主的重要渠道和基本实现形式。中国共产党和各民主党派的政治协商及人民政协的政治协商在当代中国有着非常丰富的实践，是中国社会主义民主政治的“一大特色”和“一大优势”。

　　中国共产党和各民主党派在新民主主义革命中就形成了共同奋斗，精诚合作的亲密友党关系，是中国共产党领导的人民民主统一战线的重要成员，在新中国建立以前就有着政治协商的丰富实践。随着新民主主义革命的胜利，在中国共产党的领导下，各民主党派参加了创建新中国的开国大业，并通过政治协商共同创造了中国人民政治协商会议这一既体现中国新民主主义革命历史传统又具有鲜明中国特色的民主形式。从1949年第一届中国人民政协会议的召开到1954年第一届全国人民代表大会和第二届中国人民政治协商会议的召开，人民政协制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立，从此，政治协商就成为中国共产党和各民主党派、无党派及各界代表人士合作共事的主要实现形式，并发展成为社会主义民主的重要实践形式。在社会主义改造时期和全面建设社会主义时期都发挥了重要作用。虽然在“文化大革命”时期曾遭遇到严重挫折，但是在中国政治生态中，政治协商的传统并没有因此中断。1978年党的十一届三中全会以后，随着人民政协的恢复，各民主党派组织的恢复重建，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的恢复和完善，政治协商作为中国社会主义民主政治的重要形式，焕发出新的强大生机和蓬勃活力，创造了专题协商、对口协商、界别协商、提案和建议案办理协商等多种形式的实践，把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，在改革开放和社会主义民主政治建设中发挥了重大作用。