第24章 多党合作与社会主义协商民主(2)

　　民族区域自治制度，是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。这一制度是中国共产党解决民族问题的基本政策，是建设当代中国政治制度的重要内容。根据我国宪法的规定，“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地区都是中华人民共和国不可分割的一部分。”民族自治地方的自治机关，是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，它们在行使同级地方国家机关职权的同时，拥有自治权：一是自主管理本民族、本地区的内部事务。中国155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中都有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长则全部由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方的自治机关所属工作部门的其他组成人员中，依法合理配备实行区域自治的民族干部和其他少数民族干部。二是享有制定自治条例和单行条例的权力。三是享有自主发展经济、社会、文化事业等多方面的权力。如使用和发展本民族语言文字，民族自治地方还有权保持或者改革本民族风俗习惯，自主安排、管理和发展本地方经济建设事业，自主管理地方财政，自主发展教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业。实践证明，实行民族区域自治既符合历史的发展，又符合现实情况，有很大的优越性。民族区域自治制度有利于加强民族团结，实现国家的统一。汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族相互也离不开。民族区域自治制度的实行，有利于消除历史上遗留下的********和民族隔阂，使各民族间建立起真诚互信和互助合作的兄弟关系。各民族之间相互帮助、取长补短、共同发展，一步一步更加团结，从而有利于我国的人民主权和国家领土主权的完整统一。民族区域自治制度有利于保障少数民族人民当家作主的权利得以实现，发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。由于各民族地区在自然地理环境、经济发展、文化繁荣程度等方面具有较大的差异性，各民族地区的发展现状不同。民族区域自治制度一方面强调各民族团结互助，重视国家整体力量对各自治地区的帮助和扶持，另一方面又强调因地制宜，这使得各民族地区的经济和科学文化得到最大程度的发展，从而促进了共同繁荣。协商民主具有消除矛盾与冲突、增进协调与团结的价值与功能，与民族区域自治的原则和精神具有一定程度的暗合。在民族问题治理过程中引入协商民主机制，扩大少数民族群众有序政治参与，有利于缓解社会矛盾，促进多民族国家的政治整合与民族区域自治制度的完善和创新。

　　基层群众自治制度，是中国特色社会主义民主制度的重要内容，是社会主义民主的直接体现，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。基层民主是人民群众直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式，是中国特色社会主义民主最广泛的实践。基层群众自治主要表现为群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是基层民主的主要实现形式。****十七大首次把基层群众自治制度纳入中国特色社会主义民主政治制度的基本范畴。十七大报告在谈到发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利时强调，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度”，揭示了扩大基层群众自治和完善基层民主之间的内在关系。这种“扩大”与“完善”可以分为形式与内容两个层面，只有从形式到内容都得到了充实、提高，基层群众自治才能不断扩大，基层民主才能不断完善。当代中国的基层群众自治适应我国社会经济的发展状况，并能推动社会经济持续快速发展。在我国，农村村民自治制度是适应农村经济体制改革需要而产生的，城市社区居民自治制度是适应城市基层社会管理和居民生活需要的产物，这表明，基层群众自治始终以推动和保障党和国家的中心工作为目标，与整体经济社会发展相适应。进一步发展基层群众自治制度，扩大基层群众自治范围，保障群众直接行使民主权利大有可为，这将有利于扩大、巩固地方政府、基层组织的权力来源与群众基础，改善地方政府、人大机关和群众自治体系之间的关系，在基层社会形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，从而有利于建立良好的基层社会政治生态。与此同时，基层群众自治实践的若干环节，都是围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题展开的，既锻炼了群众的议事能力，又维护了群众的经济利益，体现了民主目的性与手段性的统一。作为一种民主形式，基层群众自治在具体的体制、规则和程序上与协商民主的要求有契合之处。目前，协商民主与基层群众自治结合的实践模式在各地陆续出现，并取得了良好效果和宝贵经验。比如在村民自治中，就有以“民情沟通日”和“参与式预算”等为代表的对话机制，涉及村务管理中的协商、村民选举中的协商、村民自治章程和村规民约制定及实施过程中的协商、村民会议和村民代表会议中的议事协商、村民委员会和乡镇人民政府之间的协商、村民委员会和村党支部之间的协商以及村民委员会和村集体经济组织之间的协商。

　　二、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的多重制度构架

　　政党政治是现代社会政治文明的重要标志，政党关系是现代国家政治和社会领域最重要的关系之一。政党关系通常以政党制度的形式确立下来。政党制度是现代民主政治的重要组成部分。一个国家实行什么样的政党制度，取决于该国国情、国家性质和社会发展状况。各国政党制度的不同体现了人类文明发展的多样性。中国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这一制度在中国长期的革命、建设、改革实践中形成和发展起来，是适合中国国情的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度，是中国社会主义民主政治的重要组成部分。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度它是中国共产党在领导中国人民进行新民主主义革命、筹建新中国的斗争实践中形成的。这种政党制度既不同于西方的两党制或多党制，又有别于以往有的社会主义国家的一党制，是符合中国国情的社会主义政党制度，其形成和内容决定了它具有明显的优越性。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为复合型制度，包含中国共产党领导的多党合作制度、中国共产党领导的政治协商制度和人民政协制度三重制度架构。中国共产党领导的多党合作制度、中国共产党领导的政治协商制度和中国共产党领导的人民政协制度共同构成了当代中国的一项基本政治制度，在当代中国的政治制度设计上，它们不是彼此分割、各自独立的三项制度，而是互相关联、不可分割的一项基本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是一项适合当代中国国情的、具有鲜明特点的复合型政治制度。

　　第一，在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，中国共产党领导的多党合作制度和中国共产党领导的政治协商制度具有不同的属性、不同的形式和不同的内容。

　　中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度是历史形成的，“新中国成立以来，随着我国多党合作和政治协商制度的确立，政治协商就逐步形成为制度”。不可否认，中国共产党领导的多党合作制度和政治协商制度在中国政治实践中是互相依托、不可分割的整体，多党合作是政治协商的主体，政治协商是多党合作的主要形式。但是，这两种制度架构无论在制度属性、还是制度内涵方面都不尽相同。因此，多党合作制度和政治协商制度两种制度架构不能完全涵盖和替代。

　　中国共产党领导的多党合作制度与政治协商制度的制度属性不同。中国共产党领导的多党合作制度本质上是一种新型的政党制度，它规定了各个党派在国家政治生活中的地位、作用和相互关系。作为一种新型的政党制度形式，中国共产党领导的多党合作制度在世界政党制度中独具特色。这一政党制度既不同于西方资本主义国家的两党制和多党制，也有别于一些国家实行的一党制，其显著特征是“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，在政党关系上强调以党派的协商、合作代替竞争、冲突。而政治协商制度本质上属于一种民主制度，一种政治参与制度，是我国公民有序政治参与的重要制度设计，是人民民主的重要实现形式，是构成当代中国协商民主制度的重要内容。当代中国的协商民主制度相对于政治协商制度而言具有更广泛的形式和内容。但毫无疑义，中国共产党和各民主党派、无党派人士的政治协商、中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各界人士的政治协商是当代中国协商民主制度的主要形式和内容。

　　政治协商固然是多党合作的主要形式，却不是唯一形式。在中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政的多党合作政治格局中，中国共产党与各民主党派、无党派人士间的合作主要是通过政治协商的形式来实现的。但是，政治协商却并非是多党合作的唯一形式。有研究者将中国的多党合作概括了六种基本形式。即认为政治协商只是多种形式中的一种，除此之外，还包括中国共产党与各民主党派、无党派人士的互相监督、合作共事等，而合作共事主要体现在吸收各民主党派的部分成员到国家权力机关、行政机关和司法机关中担任领导职务。

　　政治协商制度的主体固然主要是中国共产党和各民主党派、无党派人士，但不仅限于党派，而是包括党派在内的各人民团体、各少数民族和社会各界代表人士等更广泛的协商主体。政治协商制度作为一种民主制度、一种政治参与制度，决定了政治协商不仅是我国多党合作的主要形式，也是我国社会主义民主政治的重要实现形式。因此，政治协商制度实际上包括两种形式的政治协商——“中国共产党同各民主党派、无党派人士的协商”和“中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和社会各界代表人士的协商”。前者是在多党合作制度层面的政治协商，后者则是以人民政协为载体的人民政协层面的政治协商。而人民政协的政治协商不仅包括各个党派的协商，还包括不同界别的协商。这表明，相较于多党合作制度的主体范围，政治协商制度的主体更为广泛。

　　第二，在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，中国共产党领导的多党合作制度和中国共产党领导的人民政协制度也具有不同的属性、不同的形式和不同的功能。

　　《中国人民政治协商会议章程》和《****中央关于加强人民政协工作的意见》都明确指出：人民政协是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这表明人民政协具有双重属性：人民政协既与人大一样是我国社会主义民主政治的组织形式，人民政协又是我国多党合作政党制度的重要政治形式与组织形式。

　　一方面，人民政协是中国共产党领导的多党合作制度的重要机构，但并不是中国共产党与各参政党政治协商、各作共事的唯一机构，也不是各参政党参政议政、发挥作用的唯一平台。尽管根据政协章程的规定，政治协商、民主监督、参政议政作为人民政协的主要职能，同时也是民主党派的基本职能，还是多党合作的重要内容，故人民政协是中国共产党与各民主党派、无党派人士协商合作的重要机构。但是，正如前面所提及，中国的多党合作有六种基本形式，中国共产党与各民主党派、无党派人士的政治协商不只有人民政协这一个平台。或者说，中国共产党与各参政党的政治协商，主要的并不是通过人民政协这个平台来进行的。

　　另一方面，人民政协不仅仅是中国共产党领导的多党合作制度的重要机构，还是党派以外的各界人士进行政治协商、民主监督和参政议政的重要机构。人民政协固然是多党合作的重要机构，主要是以党派为基础构成的。但是，它并不是一个单纯的党派合作机构，而是一个广泛的爱国统一战线组织，具有组织上最广泛的代表性和政治上最大的包容性。人民政协现有34个界别，既包括中国共产党、各民主党派、无党派人士，同时还包括其他各界代表人士，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。

　　第三，中国共产党领导的政治协商制度与人民政协的政治协商亦具有不同的形式和不同内容，政治协商的程序也不尽相同。由于政治协商制度和人民政协制度两种制度架构都是社会主义民主政治的重要实现形式，都以多党合作为其存在的前提和基础，并且人民政协是政治协商制度的重要载体，故人们经常在同等意义上使用政治协商制度和人民政协制度两个概念。实际上，这两种制度架构是不能互相涵盖和替代的。

　　人民政协的政治协商只是政治协商制度的主要形式之一。中国共产党领导的政治协商制度包括两种形式的政治协商，第一种形式是“中国共产党同各民主党派、无党派人士的政治协商”，这种协商是中国共产党和各民主党派、无党派人士的直接协商，并不以人民政协为协商载体，只是政党层面的政治协商。第二种形式是“中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和社会各界代表人士的协商”，这种协商是以人民政协为载体的，是包括党派在内的更广泛的政治协商。这两种形式的政治协商不论在组织形式、协商程序、协商内容还是协商层次上都是不同的。概而言之，“中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和社会各界代表人士的协商”即人民政协的政治协商并不能体现政治协商制度的全部内容。