第34章 政党协商与参政党实践(3)

　　3.对重要人事的协商。中发［2005］5号文件规定“国家领导人的建议人选”是协商内容之一，《党政领导干部选拔任用工作条例》是****与参政党进行重要人事协商的重要文件政策依据。依据该《条例》规定，参政党在人事处置上的权限或责任是：其一，推荐。可以、应当“推荐县级至国家级的人大常委会、政府、政协领导成员人选”。其二，酝酿。对于县级至国家级的人大常委会、政府、政协的领导成员人选和人民法院、人民检察院的主要领导成员人选，如果是非****党员拟任人选，其程序与****党员拟任人选有别，即应当有征求参政党的意见的环节。其三，民主协商。对于****党委拟向人大推荐的主要领导成员人选，“应当事先向参政党、工商联主要领导成员和无党派人士中代表人物通报有关情况，进行民主协商”。《****中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》规定地方党委提出换届人事安排方案，应经民主推荐或评议、进一步听取意见、通报协商程序，这是对重要人事协商的又一政策支撑。总之，县级至国家级的领导人的产生，****与参政党的协商应当是一个必经的程序。

　　上述文件政策规定表明，重要人事协商就是对****将要提交人大审议的由县级至国家级的人大常委会、政府、政协领导成员人选的建议名单向参政党征求意见。它或经由两个环节：涉及****身份的领导拟任人选时，须经由推荐协商、通报协商；或经由三个环节：涉及非****身份的领导拟任人选时，须经由推荐协商、酝酿协商、通报协商。不管是两个环节，还是三个环节，其共同点是都由****决定最终人事方案，****决定人事方案后会向参政党、工商联、无党派人士代表进行通报，之后提请人大审议。重要人事协商都会是****与参政党之间的直接协商，发起人往往是****。党管干部原则在重要人事协商上得到充分体现。

　　新中国之成立是协商建国，其中也包括了深入的重要人事协商。新时期以来，****与参政党、无党派人士就人事安排要进行协商的传统逐步恢复；新世纪以来，由中央到地方，重要人事协商基本上都会施行。从中央层级来看，领导重要人事协商已经形成为惯例，****中央在推荐国家机构领导人、全国政协领导人人选时，一般都会与参政党协商。比如2013年、2008年****中央都举行民主协商会，就新一届国家机构领导人员和全国政协领导人员人选建议名单，向各参政党、全国工商联和无党派人士通报情况，听取意见。在民主协商会上，一般还会向参政党通报****在行政管理体制和机构改革方面的思想方针。对于领导人员人选建议名单，参政党领导人多认为是在广泛征求意见、充分酝酿协商的基础上形成的，考虑比较周全，表示拥护和赞成。

　　地方领导重要人事协商中，省级重要人事协商活动基本上依循中央，****省级党委在推荐省级领导人时，向党派、工商联、无党派代表人士征求意见也一般都已经形成惯例，网络搜索可见省市很多。被征求意见的各方往往一致表示对人事安排方案坚决拥护和赞成，并将积极做好工作，确保换届人事安排方案在即将召开的省人大、政协“两会”上得以顺利实现。在省级重要人事协商中与之相伴的往往是通报各地方省委来年工作的思想方针。地市州、区县级进行领导重要人事协商活动的网络搜索已经非常多，其中值得一提的是网络中已可见黑龙江齐齐哈尔市梅里斯区、江苏无锡市惠山区、湖南常德市津市市（县级市）等县级市的重要人事协商活动报道，说明重要人事协商活动在政治生活中贯彻的深入，已贯彻延伸至区县级。

　　当然在地市州区县级的重要人事协商中，一些****领导人会明确表达“协商意愿”，比如2011年8月山西运城市委召开的换届人事安排协商会上，市委常委、组织部部长希望各参政党、无党派人士一如既往地在政治上与市委保持一致，为即将召开的人大、政协“两会”，为实现全市政治稳定、经济发展、社会稳定做出应有贡献。比如2012年11月湖南常德市津市市委召开的换届人事安排协商会上，市委常委、组织部部长强调与会人员要做到三要：要准确把握组织意图、要认真履行职责、要正确做好宣传引导。这些情况说明民主协商在强力向更低层级延伸的同时，****党委在民主协商上还有进一步解放思想的空间。当然也有的地方在重要人事协商会上，各参政党、各人民团体负责人畅所欲言，充分发表意见，就有关人事安排达成一致意见的，比如2010年1月广东东莞市重要人事协商。

　　地方在重要人事协商方面也有突破相关政策文件对重要人事协商内容的规定的，比如2012年****肇庆市委召开民主协商会，就肇庆市的省十二届人大代表候选人人选安排广泛征求各参政党、工商联、群众团体负责人和无党派人士代表的意见。民主协商会上，各参政党、工商联、群众团体负责人和无党派人士代表围绕建议人选进行认真讨论，充分协商，完全赞同和支持市委关于肇庆市的省十二届人大代表候选人人选的安排意见，并对人事安排民主协商的形式给予了高度的评价。专门就人大代表的候选人召开民主协商会予以协商，应当是人事安排的一种开拓性协商。

　　国家机构的人事安排，是政权的核心。新时期以来的相关文件政策对人大、政府、政协的领导人员的产生作出了相关规定，其中应该内含一个相当重要的方面，就是这些领导在****党内与****党外的分布问题；除了领导人员外，还有从****党内与****党外的各自整体来看，其成员在人大、政府、政协的分布的问题。目前对于人事的协商，主要集中在对领导成员的酝酿、提名、推荐方面。对于人事的分布问题，在中发［2005］5号文件里作出了一定规定，要求在人大、在政协，参政党在其各层级都应该有一定比例的人员，同时也要求要逐步加大参政党政府任职的力度。这一人员“政治”任职比例及政府任职要求的来源，一是可能参照了上世纪40年代的“三三制”，目前人大代表中参政党的占比与当时相近；二是应该参照了建国初期在政协中的党外人士的比例，目前在政协的各层级任职比例与当时相近；三是应该受到了因文革冲击新时期初期参政党恢复活动时实际可能的比例的影响。而当初这些比例的形成，就是根源于协商。也就是说，目前，参政党的“政治”任职也好，政府任职也好，其一定比例的占有，既是历史协商的“遗产”，也是现实政治发展的需要。

　　4.对重要事务的协商。在政党协商内容中，除大政方针（以****文件协商为代表）、立法、人事等协商内容外，其它基本都可以归为重要事务协商。重要事务协商是****与各参政党就政治、经济、社会、文化、生态的重要问题、统战重要问题、政协事务（政协工作的共同性事务、内部重要事务）等三个方面的内容进行协商，从而对这些问题、事务进行决策。相对于大政方针协商内容的全局性、宏观性特点，重要事务协商内容则体现为局部性、具体性特点，但是这个“局部性”、“具体性”具有相对性，所提出协商的事务在一定范围内还是应当具有普遍性或相当重要性，而不能是一些细枝末节的社会事务，否则就会降低协商质量，浪费协商资源。

　　重要事务协商的三个方面的内容，政协平台的协商和****党委发起的协商兼具。在政协平台的协商中，协商形式之一是提案协商，协商形式之二是政协内部的各层次的会议，比如主席会议、常务委员会议、秘书长会议、专门委员会的会议等。在党委与参政党的直接协商中，协商的主要形式是各种座谈会，比如双月座谈会、经济工作会议之前的座谈会。在这几种形式的协商中，政治、经济、文化、社会、生态内容在其中都会多有涉及，成为重要事务协商中的重要内容，统战重要问题内容一般会在提案中出现，政协内部重要事务协商则主要在政协内部会议中出现。

　　提案协商作为政协平台的间接协商，双月座谈会协商作为****党委发起的直接协商，两者协商的时间、形式固化，协商的数量、密度可观，可分别为两种渠道的重要事务协商的代表。就重要事务协商的这两种代表性形式来看，重要事务协商是民主党派发挥主动性最好的协商领域，民主党派在提案协商议题的选择上在一定意义上说具有完全的自主性，在双月座谈会议题确定上具有一定的自主性；重要事务协商也是党派协商运用最多的形式，民主党派提案协商的绝对数量极为可观（比如民革中央在2008年到2011年四年间提案共计1374份，占政协总提案数的6.1％，八年民主党派累积提案占比则接近50％），双月座谈会的协商次数也较多且固定。其它协商不能与之比拟。

　　从提案协商和双月座谈会协商可以看出重要事务协商的主要特点。从提案协商情况、提案的内容分布来看，民主党派中央在全国政协提案内容涉及广泛，几乎在政治、经济、文化、社会、生态等各个方面都有涉及。其中，经济建设、社会建设类提案为主要部分，这两方面内容民革中央在2005年到2011年的提案中每年都要占提案总数的40%以上；文化类比较少，最少的是政治类，而近些年对于环境的关注使民主党派中央提案目光也较多地投向了生态建设。这一内容分布特点与****党委确立的中心工作有关，也与参政党紧密围绕党委的中心工作参政有关。

　　从提案内容的代表性、特色性来看，各民主党派在提案中基本上做到努力保持自己的界别特色。比如民革中央在2008年到2011年四年间平均每年都有7、8件提案涉及台湾问题，体现了民革的党派特色，当然民革这种传统界别特色体现仅仅表现在内容的持续性上，而不是在提案的数量上甚至是质量上，比如在十一届政协各次会议上的优秀提案中，没有涉及两岸问题的提案。在八个民主党派中央中，传统界别特色体现较好的是民建（多关注经济）、民进（多关注中小学教育及基层情况），这一特点也延伸到了省级。当然民革的提案也体现出了一定的特色性，比如比较关注法律建设，在其优秀提案中，就有《关于尽快制定＜中华人民共和国旅游法＞》、《关于起草制定＜中华人民共和国土壤保护法＞》。这种特色性的显露表明了党派在参政中对“特色”的拓展。

　　从提案内容的质量来看，从总体上来说，各民主党派中央的提案质量在不断上升，一些不具有代表性、广泛性的提案在减少，具有相对普遍性、宏观性与全局性特点的提案，特别是围绕党和国家中心工作以及人民群众普遍关注的热点问题的提案逐渐增多。比如对环境保护、住房问题、养老问题、社会保障等民众较为关心问题的提案逐渐增多。这些提案在对策与建议上也更加明确，如“《关于组建社会保障部的提案》就直接提出要组建一个行政部门来关注、解决社会保障问题”，这些都体现出民主党派中央的提案质量得到不断提升。

　　省级政协民主党派省委会提案内容从量的分布到内容结构的分布特点大体相类，所不同的是在省一级集体提案的份量占比更重，个人提案被评定为重点提案（相当于中央的优秀提案）的比率比中央要低，这或许与政协委员的层次有关。

　　从党委双月座谈会情况来看，党委双月座谈会因为是党委发起，这决定了从总体上来说协商内容必然是围绕党委政府中心工作的，而与民主党派的代表性、特色性的结合都要更弱一些。以湖北省为例，****大政方针深刻影响双月座谈会，2012年6月湖北省第十次党代会召开，会议确定五个湖北——“富强湖北、创新湖北、法治湖北、文明湖北、幸福湖北”建设，湖北省民革2012年全年参加双月座谈会的题目是《推进法治湖北建设，提升湖北发展软实力》、《大力发展文化产业，推进文化强省建设》、《解放人才工作思想，创新人才服务意识》、《推进农业科技创新，加快发展现代农业》，省民革在2013年的发言题目有《加强生态环境治理与保护，建设美丽湖北》、《加快转变经济发展方式，调整产业结构，促进我省经济科学发展、跨越式发展》、《加大力度推进我省新型城镇化建设》，这些题目围绕****党委与政府中心工作的特点鲜明。因为议题最终由****党委决定，议题通常重大，都事关一方的全局性、长远性发展，所以这些发言一般多着眼宏观性、战略性；同时因为年前协商确定议题，民主党派可以有较充分的时间进行调研，发言质量多有可采纳处，意见多纳入座谈会会议纪要。

　　就政党协商目前已经开展起来的协商内容来看，其目标指向广泛，包括制定政策、法律，安排人事，具体决策；涉及社会生活领域广泛，政治、经济、文化、社会至新兴的生态环境，无所不包；内容层次广泛，宏观到全国发展，微观到一地事务，重大到国家安全，微小到具体工作（当然这并不被提倡）都可能进行协商。****十八大、十八届三中全会提出协商民主应当广泛、多层、制度化发展，应当规范协商内容，提高协商成效，这些对当前政党协商的协商内容的进一步规范、拓展、深入提出了更高要求。

　　二、协商渠道与方式

　　渠道即平台，参政党参与政党协商需要一定的平台支撑。并且，在政党协商各要素中，协商渠道的建设具有基础性和长期性，渠道自身的发展（主要指渠道内部建设，当然也包括在构建该渠道时对其职能的赋予和功能的期待）影响政党协商实效。因为较为完善的、健全的、健康发展的渠道能为参政党参与政党协商提供畅通的、合理的场域，规范政党协商行为。

　　根据协商的性质不同，当代政党协商渠道大体可分为两类：第三方平台——中国人民政治协商会议渠道和各类民主协商会、谈心会、座谈会等直接协商渠道。

　　（一）第三方平台中国人民政治协商会议渠道

　　《中华人民共和国宪法》规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。”《中国人民政治协商会议章程》中也对自身性质作了如下界定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”人民政协的此种性质定位是包括中国共产党、各民主民主党派在内的中国各族人民在不断的革命和建设过程中发现并总结出来的。****十八大报告指出，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，中国人民政治协商会议是全国各界政协委员协商国是及重要事务的建言献策的平台，更是参政党实践协商民主的主要渠道。