第35章 政党协商与参政党实践(4)

　　政治协商会议“政治协商、参政议政、民主监督”功能的实现需要建立起稳定的组织体系。现阶段，中国人民政治协商会议已经建立起了与我国行政区划、行政层级相对应的各级委员会（包括全国委员会、省、自治区、直辖市委员会、市州县委员会等），成为政治体系中与党委、人大、政府并列的“四大家”之一，是各级各界政协委员开展协商的重要组织依托，在各级协商实践中发挥了重要作用。

　　与参政党参与协商的其他渠道相比，中国人民政治协商会议的具体制度建设更为完善和规范。从1949年第一次召开全国人民政治协商会议开始，经过60多年的建设，人民政协已经形成了较为完备的制度体系和健全的工作机制。第一，形成了层次分明的会议制度。会议是政协开展工作的主要形式，从每年一次的各级政协全会，到每季度一次的常委会会议，再到每月一次的主席会议、秘书长会议，再到专门委员会专题会议，各种会议职责分明，各级政协工作也围绕着这些会议的依次举行而有序展开。第二，形成了较为完善的内部自我约束机制。在各级政协组织的努力下，在政协内部，围绕政协的各项工作，形成了诸多专项工作规则，如《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《提案工作条例》、《专门委员会工作通则》、《视察工作条例》、《社情民意信息工作条例》等，对各项协商工作开展的程序、方式、内容、人员、时间等都作了较为明确的规定，使参与主体的各种实践活动有章可依。

　　参政党作为政协的重要组成界别，通过参加各种政协活动实现政党协商：

　　第一，参政党政协委员成员在政协全会上通过大会发言、参与小组讨论，公开表达各民主党派关于各项事务的观点，使执政党了解参政党在某项事务中的立场和看法，实现政协全会期间的政党协商。政协全会的大会发言是参政党发表主张、提出建议的重要平台，在每年的各级政协全会中，基本上每个民主党派都会派出代表在全体会议上作重点发言。协商讨论政府工作报告、计划报告、财政预算报告，也是政协全会期间委员们的一项重要工作。委员们以小组为单位，在充分学习并理解各项报告的基础上，提出自己对报告的意见和建议，意见和建议会通过简报的形式报送给政协会议的组织方。一般有份量的建议会得到执政党及其职能部门相关方的回应和反馈。

　　第二，参政党各级领导成员通过担任同级政协副主席、副秘书长、常委等职务，参与主席会议、常委会议以及政协日常事务管理来实现政党协商。各级政治协商会议的领导集体由包括中国共产党、各民主民主党派、各人民团体在内的各方委员组成，如在第十二届全国政协委员会的24位主席及副主席中，其中有****人士12人，民主党派人士8人（占比33.3%），无民主党派人士3人，****、民主党派双重身份者1人。207在由此24人组成的主席会议中，参政党委员与执政党委员以及无民主党派委员一起，共同处理常务委员会的重要日常工作，根据中国人民政治协商会议章程和有关规定，发起协商议题，安排协商活动，决定协商的形式和内容，对****中央和国家的重大方针政策以及社会生活中的重大问题进行讨论，提出建议、意见或建议案。大家在会议中，“充分发扬民主，讨论决定问题”，在讨论的基础上“坚持少数服从多数”的民主集中制原则，体现了两种主要民主形式（协商民主与票决民主）的有机结合。除此之外，还有许多民主党派成员成为全国政协办公厅副秘书长、常务委员，他们通过参加秘书长会议、常务委员会议，实现政协全会闭幕期间的不间断的政协内部协商。

　　第三，参政党及其政协委员成员通过提案将参政党的政党协商延伸出政协全会，突破政协会议的时间、空间、形式局限，扩展政党协商实践。提案是政治协商会议实现协商的重要表现形式，是中国特色社会主义协商民主的重要体现，也是参政党在政协平台中实践政党协商的重要形式。十一届政协期间（2008年到2012年），政协委员、政协各参加单位和政协各专门委员会，围绕经济社会发展中的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，共提出提案28930件，经审查，立案26699件。其中，委员提案25114件，八个民主民主党派中央和全国工商联提案1347件，人民团体提案26件，界别、小组提案190件，政协专门委员会提案22件。由此数据可看出，民主党派组织的集体提案大大超过了其他团体、组织，评选出的优秀提案中，民主党派集体提案也会占据很大比重，如湖北省在2010年从省政协十届三次会议以来立案的684件提案中，评选出61件优秀提案，其中民主党派集体提案就有24件，占比39.3%。209在民主党派的各项工作中，提案工作也因为提案自身所具有的协商优势而成为最为重要的工作之一。在各民主党派内部，他们设立专门负责参政议政工作（主要指提案以及双月座谈会大会发言）的工作部门，每年召开专门的参政议政选题会和参政议政成果表彰大会，在民主党派内部营造起了很好的氛围。

　　除上述三种主要协商形式外，参政党还可以通过参与政协组织的各种调研活动、视察活动以及信息工作等来体现与执政党的协商。

　　政协组织在政党协商过程中具有中立性和组织协调作用。中国共产党极力推动创建了中国人民政治协商会议，对中国人民政治协商会议负有领导责任。但中国共产党对政协组织的领导，主要体现在对政协组织发展方向、有关方针政策的领导上，其作用在于为政治协商会议组织功能的实现创造更良好的政治生态环境。新世纪以来，****中央即不断颁发各种文件，致力于推动政治协商会议自身组织体系、工作运行机制的制度化、规范化、程序化建设，促进政治协商会议功能得到充分发挥。在政治协商会议各项具体的、实际的协商中，中国共产党各委员只是作为一个普通的参与主体出现，各级政协组织在其中具有组织、处分的权利和责任。政协章程规定：“按照党总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和改善党对人民政协的领导，支持人民政协依照章程独立负责、协调一致地开展工作。”对于以会议形式进行的协商来说，政协的地位是中立的，是会议的组织者，是当参与协商的委员出现意见分歧时的协调者，是协商过程中的公正的“第三方”。对于以提案形式进行的协商来说，他们是提案的审查者，是提案的分办者，他们审查各政党提出的提案的质量，根据提案所涉内容决定哪些职能部门是该项提案的办理者，他们协调在提案的办复过程中提案方与办理方出现的意见分歧。在以政协名义提出的提案、建议案中，他们是政协委员的组织者，但不是主要的参与者，参与的主体是政协委员，而不是政协工作人员。政协组织的这种独立性、中立性和组织协调作用，使得在政协渠道的政党协商更能体现平等性特征，更能实现协商功能，也使得在政协渠道的政党协商呈现出间接性特点。

　　（二）直接协商渠道：民主协商会、谈心会、座谈会

　　除在各级政治协商会议中进行协商以外，中国共产党与各民主民主党派之间还会进行直接的、无需第三方平台的协商，这些协商以民主协商会、谈心会、各种座谈会的具体形式出现。

　　1.民主协商会。民主协商会是中国共产党同各民主民主党派进行政治协商的渠道之一，这种形式自新中国建立以来一直存在着。“在中央这一层系指****中央主要领导人邀请各民主民主党派主要领导人和无民主党派的代表人士举行协商会，就****中央将要提出的大政方针问题进行协商……也对国家的重要领导人选进行协商。”

　　从上表可以看出：民主协商会在各层级都已有所实践，参与主体大多为各层级各政党主要领导人，其协商层次较高；从执政党参与协商的主要领导人的身份来看，中央层级，每次民主协商会****中央总书记基本会出席，而到了地方，执政党的书记并不一定会参与，可能会由副书记或其他相关领导参加，这种出席的领导人的差异，显示出中央和地方对民主协商会的重视程度的不同；民主协商会的召开时间，大多为国家机构或政协换届前；民主协商会的内容，虽上述解释并未限定人事协商是其唯一内容，但从实践来看，人事安排协商成为民主协商会的主体内容，协商的人事范围包括人大、政府、政协相关领导职位，从各种会议报道中可以看出，各民主民主党派对于执政党提出来的各种建议人选并无异议，大多表示赞同。

　　2.谈心会。中发〔1989〕14号文件规定，****中央主要领导人可根据形势需要，不定期地邀请民主民主党派主要领导人和无民主党派的代表人士“就共同关心的问题自由交谈、沟通思想、征求意见。”从此规定可以看出，谈心会是指在各政党的同级高层领导人之间进行的一种直接的、不限时间、不限内容、不限形式的、小范围的、高层次的会议形式。以“民主民主党派”、“谈心会”为关键词在百度进行搜索，对其召开的时间、参与主体、内容进行了统计。

　　通过分析发现，谈心会具有如下特征：从召开的时间来说，未形成明确特征，但大多为民主党派领导换届前；从召开的地域来说，东南西北省份都有，发达地区和不发达地区都存在谈心会；从召开层级来说，从省级到市级再到区级，各行政层级都举行过谈心会；从协商的内容上来说，已有资料显示，较大部分涉及民主党派自身建设和职能发挥，也有部分与座谈会相同，事关当地经济社会发展；从参与规模和参与主体上来说，较政协和座谈会规模要稍小，层级较高，参与主体较为固定，仅涉及各级党政主要负责人和各民主党派主委以及工商联负责人；从协商程序上来说，较为固定，与政协会议在程序上大致相同，通常为主持-通报-发言-总结四步曲。

　　除上述谈心会实例之外，还会存在一些在政党主要领导人之间的更直接的交流和沟通。因该类谈心会本身所具有的突发性、随机性和灵活性的特征，其在制度化、规范化、程序化建设方面要弱于其他两类渠道。此渠道有利于弥补制度化渠道所存在的“刚性有余，灵活性不足”的缺陷。

　　3.座谈会。在这类座谈会中，以双月座谈会为典型代表。双月座谈会是指由****各级委员会组织主持，各民主民主党派、无民主党派人士参加，以通报或交流重要情况，传达重要文件，听取各民主民主党派、无民主党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题为主题的一种会议。它是座谈会的一种，因每两个月举行一次、多为每年的双月召开而得名。

　　双月座谈会起源于建国初期政协的“双周座谈会”。双周座谈会是政协第一至四届全国委员会时期民主协商的重要形式之一。从1950年4月至？1966年7月共举行了114次座谈，“文化大革命”开始后停止活动。“双周座谈会”对协调统一战线内部关系，促进各民主党派团体的合作起到了重要作用，成为当时人民政协开展协商议政的制度化平台。文化大革命结束后，因故停办的双周座谈会在各地逐步得到恢复，但性质却发生了改变。1984年，****武汉市委按照****中央统一部署，开展整党并主动征求党外人士的意见。时任****湖北省委副书记、武汉市委书记王群主持召开各民主民主党派、无民主党派人士和各族各界代表人士座谈会。尔后，****武汉市委统战部受市委委托，并同各民主民主党派、无民主党派人士和有关人民团体协商，提出关于****武汉市委同党外人士建立双月座谈会制度的建议，这是双月座谈会制度化、规范化、程序化的起端。1985年1月，****中央统战部发出《关于转发武汉市委统战部〈关于****武汉市委同党外人士建立双月座谈会制度〉的通知》，向全国推广武汉的做法和经验。随之，双月座谈会作为执政党直接联系参政党、无民主党派代表的一个重要平台在全国各地得以建立，成为政党协商的一个经常化渠道。如太原市自1989年建立了与非****人士合作共事的双月座谈会制度之后，到2009年的20年间，这样的双月座谈会就已经召开了119次。211中发〔1989〕14号文件规定：“在有民主民主党派组织的基层单位，****党组织应经常召开座谈会。”因此，除在中央、省、市、区各行政层级中建立起了双月协商制度外，一些高校、大型企业也仿效建立起了政党之间互相探讨问题的座谈会制度，围绕高校或企业的发展情况进行交流。

　　双月座谈会在延续双周座谈会某些形式（如定点、定时）的同时，对协商性质做出了较大改变，将政协内的协商变为了政协外的协商，将以政协为平台的政党协商变为了政党之间的直接协商。协商内容也出现了扩展，从双周座谈会上的以政治为内容的协商，扩展为涵盖经济、政治、社会、文化等各方面、各领域重大问题的协商。2013年10月22日，十二届全国政协在建国初期的双周座谈会停办47年之后再次启动召开政协双周协商座谈会。全国政协主席俞正声指出，双周座谈会是人民政协的优良传统，要总结好、利用好其中的宝贵经验，使双周座谈会再次成为沟通思想、增进共识、协调关系、凝心聚力的协商平台。政协双周座谈会的建立，并不影响当下已在政党之间形成的双月座谈会制度的作用的发挥，两者并行不悖。

　　除双月座谈会外，一些专项座谈会，也是执政党听取、吸收各方意见，与各民主党派和无民主党派代表人士进行协商的、比较常见的的途径（见后表）。这类座谈会在参与人员、参与形式、参与程序等方面与双月座谈会相差无几，协商内容涉猎广泛，协商时间不具有明显特征。

　　综合民主协商会、谈心会、座谈会的实践情况来看，这些直接协商渠道形成了一定的协商惯例。与政协内部较为健全的制度相比，还未出现专门对座谈会、民主协商会、谈心会等协商渠道在内容、形式、程序、主体等方面进行明确规定的制度。但在实践中已经形成了较为稳定的参与方式，得到协商各方的遵守和维护。