第36章 政党协商与参政党实践(5)

　　一是参与主体层级较高并比较稳定。参加座谈会、民主协商会、谈心会的执政党和参政党代表多为各自各个层级的领导或负责人，如在中央层级，****中央总书记都会出席会议并主持，民主党派中央主席都会参加；在省一级会议中，执政党一般都会由省委书记、省委副书记或省委常委或省委委员出席，而参政党一般都会派出省委会的主委或副主委参加。在湖北省2013年的第三次双月座谈会上，出席的各方代表就包括****湖北省委副书记、省长王国生，各民主党派省委会主委吕忠梅、张柏青、郭跃进、田玉科等，省委常委、统战部部长张岱梨则是本次座谈会的主持人。

　　二是此类会议我们无法看出明显的时间特征，但也表现出一些规律，如一般在每年的双月中下旬召开双月座谈会、一年召开六次，每年的三四月份会召开经济工作会议协商会，党委、人大、政府、民主党派换届之前召开民主协商会等。

　　三是协商形式和程序基本固定。会议上的面对面对话是这类直接协商渠道的主要形式，当然，在面对面的对话之外，也会有书面的交流，两者互相补充。对于座谈会的主体会议的正式召开阶段，也已形成了一套会议流程，一般由议题所涉部门首先做相关说明和情况通报，然后由已经确定的会议发言人做主体发言，再进入自由发言阶段，最后由****主要领导做出总结。相对于民主协商会和谈心会以及大政方针类座谈会而言，双月座谈会在协商的计划性上要高出很多。双月座谈会的计划性主要表现在以下几个方面：在前一年年末对第二年所有座谈会议题在协商的基础上作出确定；对每次座谈会发言人、主要参加人作出确定；对调研和发言方向进行分工协调等。其他会议也会在协商会召开之前将要协商的材料分送给各位参会者，但因其协商的参与性，故对参与协商之前的准备工作要求不是很高。

　　四是参与内容形成自然分工。民主协商会、谈心会、座谈会是执政党文件中明确规定的三种类型的政党直接协商形式，各种文件对协商内容并未进行明确限定和区分，但经过几十年的实践，在实际工作中却形成了一些自然分工：民主协商会虽按规定可协商大政方针和人事安排，但从所掌握资料来看，现有民主协商会大多涉及人事协商；谈心会较多涉及民主党派自身建设与发展；座谈会主要涉及区域内重大发展问题或关系党和国家以及地方等全局性、长效性重大方针政策的制定。

　　五是各级统战部门在各类会议中发挥着重要作用。作为党委系统专门从事统一战线工作的部门，各级统战部在双月座谈会等政党直接协商平台的建设以及政党协商工作具体展开过程中所起的作用不可忽视。统战部是各类会议顺利进展的组织者和协调者。统战部负有“研究、贯彻党领导的多党合作和政治协商制度以及对民主民主党派的方针、政策，落实中央关于发挥民主民主党派和无民主党派人士参政议政和民主监督作用的工作”的职责，对各类协商会的召开负有组织、协调任务。不论是双月座谈会协商议题的选择，还是在会议前和会议后对各方（主要包括****党委、民主党派、政府职能部门等）的各项联络协调工作（如确定民主党派参加人员、民主党派发言内容、会议地点、会议时间等），都是统战部门的职责。同时，统战部亦是各类直接协商平台的建设者。从1984年武汉市委统战部首次发布《关于****武汉市委同党外人士建立双月座谈会制度》通知，到****中央转发，各地推广推行，各级统战部都发挥了极其重要的作用。统战部门作为各类协商会的组织者和协调者，在多年开展协商会的实践中，不断总结经验，摸索出了一套适合我国国情的、具有中国特色的会议规则。有些地方的统战部门已开始探索在现有工作惯例基础上制定《政治协商规程》（如广东，此类规程虽并非专门针对直接协商会，对政协协商亦有相关规定，但此可视为一种进步），以期使座谈会工作在制度化、规范化、程序化方面更进一步。

　　（三）两类协商渠道之间的差异

　　对于政治协商会议和各类直接政党协商会议来说，它们都是各民主民主党派实践协商的重要渠道。这两种渠道在协商过程中存在着差异：协商主体之间有差异，各类直接政党协商会议更要求参与者的高层次身份，而政协会议使民主党派中的普通成员通过担任政协委员从而进入协商过程成为可能；协商主体的权利有区别，在政协活动中，政协领导团体中的参政党成员有发起议题的权利，在提案协商中参政党及其政协委员成员更是有更多的自主权利，而在直接政党协商会议过程中，除在双月座谈会召开之前会征求各民主党派对于协商议题的意见之外，其他类会议基本上不会有此程序；协商形式有所区别，政协除了与各类直接协商会议一样有面对面会议协商之外，还存在一个重要的协商形式：提案和建议案，将协商的时间、空间进行了拓展；协商程序有所区别，政协的协商先从内部开始，在内部得到一定协商结果后，再与执政党或政府进行协商，而直接政党协商会议则无这样的协商之前的协商；协商内容有所区别，两类渠道协商内容存在较大程度的重叠，但也并非完全一致，如政协除需协商国家、地方大事外，还包括对政协组织内部事务的协商，人事协商则基本上存在于政党的直接协商之中；协商的组织者不同，政协组织作为专职协商机构对每一个具体的协商过程都负有组织义务，而直接政党协商则由执政党的统一战线工作部门担负起了联络执政党或参政党相关领导人的责任，两者在政治系统中所处的层级、地位、性质都存在差异。

　　两种性质的协商渠道体系的存在，使得参政党与执政党之间的政党协商更具有可操作性和实用性，使参政党实现政党协商的途径更为丰富与合理，使参政党更能适应现实社会的快速变化以及多元需要。

　　（四）参政党参与政党协商的方式

　　与协商渠道的体系性、丰富性相适应，我国参政党参与政党协商的具体表现形式也是多样的。根据协商过程中所依赖的技术手段的不同，可将参政党参与政党协商的形式分为面对面会议协商和书面建议协商两种。

　　面对面会议协商是指协商各方面对面地、以口头言语交流为主的会议形式，它是世界各国在协商过程中最经常采用的协商形式，也是我国现阶段参政党参与政党协商的最为主要的形式。在我国，不论是政协全会、政协主席会议、政协常委会议或秘书长会议、专题会议，还是执政党与参政党高层领导人之间的民主协商会、谈心会、座谈会，都以面对面的交流沟通为主，已经形成了一套比较固定的会议协商程序：通报、重点发言、自由发言、总结、发文反馈。协商与面对面的会议密不可分，存在协商就必然存在协商会议，因此此种形式具有不可替代性。虽然随着科技的发展，更多的参与形式被运用于协商过程，但面对面会议协商的优点不可被忽视。首先，面对面的会议是一个多方意见交融的平台。一般会议参与人数都至少在3人以上，有的会议甚至达到几十至几百人。参与人数的规模决定了意见来源的多寡，能让参与方彼此之间了解更多的信息，更多的不同观点，避免参会者形成狭隘的观点或共识。其次，更易使协商的参与方互相直接了解彼此对于协商的真诚度和责任心，从而增进彼此对协商过程、协商内容、协商结果的认同感。第三，面对面的沟通交流更易于对于彼此之间不同意见的及时反馈，提高协商效率。对于协商议题，协商各方之间存在的分歧在所难免，因此如何达成最大限度的共识，需要大家更多的讨论和相互说服，面对面的沟通交流为此创造了条件。当然，面对面会议交流也会存在一些不可避免的不足，如较大规模的面对面会议协商的组织难度、对组织者协调能力的高要求、对参与者口头表达能力、反应能力、控制自身情绪能力的高要求等等，但这丝毫不能影响面对面会议协商在政党协商中的地位。

　　书面建议协商是指协商双方主要采用文字、书面语言进行交流、沟通。中发〔1989〕14号文件和中发〔2005〕5号文件都规定：“除会议协商外，民主民主党派中央可向****中央提出书面建议。”在实际中，书面建议协商甚至从协商次量上超过了面对面会议协商。这是具有中国特色的协商形式，扩展、突破了西方协商实践界和理论界对于协商仅限于会议模式的思想。参政党的书面建议包括对执政党各种征求意见稿的书面回复以及参政党主动提交给执政党的各种建议案和提案，但以提案为主。提案是各参政党在调查研究基础上向各级政治协商会议（包括会议期间和休会期间）提交的对国家或地方重大事务提出的各种建议、意见，分为民主党派集体提案和民主党派政协委员个人提案。参政党提交的提案一般会经过政协的审查立项和分办，然后由相关政府职能部门领办，其中一部分优秀提案、重点提案会被执政党主要领导督办，在一段时间后（经常为几个月甚至是一年），领办单位需要向政协和各参政党回复提案办理情况，得到参政党或者个体提案人的认可之后，一个提案的办理流程才宣告结束。这也是提案协商的全过程。与面对面会议协商相比，提案协商持续的时间更长，从最初的选题到最后的提案办理结束，至少会经历几个月到一年甚至更长的时间；提案协商参与的主体更为广泛，除民主党派的领导人之外，更多的参政党成员加入到了协商过程；提案协商的评价机制更为完善，提案是否办复、提案人的满意度如何，已经成为衡量相关职能部门工作业绩的标准之一。执政党对于书面建议案或提案的要求较高，通常那些提出的问题切中时弊、分析比较到位、提出的对策和建议比较具有可行性的书面建议才会得到重视。在书面建议协商过程中，协商双方并不进行面对面的口头语言交流和沟通，大家依靠的是文字。文字与口头语言相比，它更具有理性：表达的时候有更多的思考和修改完善自己观点或领会、理解对方观点并作出恰当反应的时间，没有各种具有强烈倾向的肢体语言的的刺激，能使对方更准确、全面理解己方观点。当然，书面建议形式也有其不足之处，就是相对于会议协商形式，书面建议协商更具有私密性。一般来说，一份提案或建议案所设协商主体仅为议题提出者和议题相关者（也即问题解决者），即使在提案协商过程中有政协组织的参与，但政协在其中所起的作用仅为组织和协调，并未起到判断建议是否合理或提出新观点新建议的作用，因此如何保证建议意见的科学性、正确性，如何保证共识的全面性等是在提案协商过程中必须要注意的问题。

　　两种类型的协商形式各有利弊，在实践过程中也可能存在交叉：在面对面会议协商中，参政党会准备文字材料，除在会议上以口头语言陈述自身观点外，也会将发言内容整合成书面材料呈送给相关组织和部门；在书面建议协商中发现的重要问题也会在众多协商场域中被参与者以口头语言表达出来；在同一协商过程的不同阶段，两种协商形式会被交替使用。另外，新世纪以来，随着网络的全覆盖，各参政党也实现了日常工作的网络化，网络沟通方式也随之出现于政党协商领域，如建立网上党内人才库，通过网络与领办提案的政府部门进行互动、在网上进行提案办理满意度评价等等。网络协商是一种全新的、新兴起的协商形式，目前在政党协商领域并未占据主导地位，但因网络本身所具有的公开、便捷、广泛、互动、高效、节约等特点，它将会成为最有前景的形式。

　　三、协商的程序和原则

　　（一）参政党参与政党协商的程序

　　协商过程由许多具体协商环节构成，这些环节之间的科学组合与科学排序就形成了协商程序。协商程序对于政党协商来说，与协商结果同等重要。甚至在推行协商的初期阶段中，程序的科学性远比协商结果要重要得多。正如有学者所言：“参与的利益是政治活动的副产品，而且，它们在本质上是副产品，在这种意义上，任何将其转变成这些活动的主要目的的企图都会使它们消失。”与协商中所产生的理解、信任、共同的善等深层次的影响相比较，物质利益上的收获变得不那么重要，精神性产品会带给我们更长远的收益。协商民主实践能推动社会主义民主政治建设就是民主程序的本体价值，即程序带来的正义或合法性，而非协商结果带来的物的公平或正义。因此，执政党一直将多党合作领域的“程序化”建设作为推进多党合作实效的有力抓手，经过十几年的发展，参政党在各个领域的协商参与程序已比较规范。

　　协商程序有广义和狭义之分。广义的协商程序应包括从确定协商议题到协商共识得以执行的整个过程，综观所有对政党协商作出了规定的文件，我国政党协商主要包括四个阶段：协商议题的发起阶段、协商的准备阶段、协商的实施阶段（即会议的召开或书面建议的往来直至形成共识）以及协商共识的执行阶段。狭义的协商程序主要是指协商主体会议召开中或书面建议协商往来中各个环节的安排。因协商共识的执行主要是涉及到执政党，虽有文件规定，“协商于决策之前和决策执行之中”，但现阶段我国各参政党对于决策的影响主要在于政策议题的发起或形成阶段，对于决策执行主要起监督作用而非协商作用，因此参政党参与的协商程序主要包括协商的发起、准备、实施三个环节。