第37章 政党协商与参政党实践(6)

　　第一，协商的发起。协商的发起是指协商议题由谁提出并确定。在中国，执政党在协商议题的发起上具有优越性。因为中国共产党作为执政党，对政治经济社会发展情况能够全面把握，具有全局观，了解哪些问题需要并能够在近期解决，然后使其成为协商的议题。但各参政党在协商议题的提出并确定上也发挥了重要的作用，其作为政党协商主体之一的发起协商的权利得到了尊重。首先，执政党对于参政党在各种渠道中的这种发起权利在文件中做出了规定。如：中发〔1989〕14号文件规定，“除会议协商以外，各民主民主党派和无民主党派人士可就国家大政方针和现代化建设中的重大问题向****中央提出书面的政策性建议，也可约请****中央负责人交谈。”其次，在实际中，在以政协为平台的政党协商和以座谈会、民主协商会、谈心会为平台的直接政党协商中，参政党也很好地参与到了议题的确定工作中来。在政协，各民主党派领导人作为副主席或秘书长或常务委员有提出议题在政协内部会议上进行协商的权利；在提案协商形式里，各参政党选择什么议题作为提案内容具有更大的自主性，各级民主党派专职组织会结合自身成员特色、界别特色或代表性特色，拟定一系列意向选题，每年都会召开专门的选题会，用以指导成员的研究方向，也集中各自民主党派力量关注特定领域。在双月座谈会中，作为此种协商渠道的组织者，执政党一般都会在年末制定第二年座谈会计划时，向各参政党征求意见，在充分了解各民主党派意见后，再确定座谈会议题，政党之间的协商在选题阶段就已开始。如1997年，时任武汉市政协副主席的李祟淮教授通过武汉市政协八届二十五次常委会、民建中央就三条建议（暨把邓小平理论作为全党全国的指导思想写进宪法、把“依法治国，建设社会主义法治国家”在宪法中肯定下来、宪法应写入“以公有制为主体，各种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”），成功地向****中央发起了协商，并经过努力，这三条建议被全部吸纳到****中央的《中华人民共和国宪法修正案（草案）》之中，提交给九届全国人大二次会议审议，并于l999年3月九届全国人大二次会议通过，正式写入了《中华人民共和国宪法修正案》。

　　第二，协商的准备。协商的准备环节是协商过程中最为重要的一个环节，准备阶段的工作做得如何决定了协商过程的质量。不管是提案协商或其它参政党发起的协商中的自主确定议题后，还是双月座谈会或政协相关会议由执政党确定并下发议题后，都需要经过一个漫长的协商准备阶段（当然，在某些临时协商案例中，准备时间则很短）。对于参政党来说，协商准备主要包括议题调研和形成调研报告并提出建议两项。深入调查研究是参政党了解民意、熟悉民情、发现问题、分析原因并提出对策的最直接和最佳手段，因此，一般参政党每年都会根据所选议题组织大量的调研活动，有些民主党派成员也会根据自身需要自行调研。如2013年4月，民建中央副主席、全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员辜胜阻赴武汉市武昌区沙湖村，就“城中村”改造这一人民群众最关心的涉及群众直接切身利益的问题与****武汉市委、市政府、市政协、市委统战部领导，湖北省、武汉市地方民建组织的负责人，有关专家学者、参与拆迁改造项目的房地产企业负责人及拆迁还建户群众代表等，进行了广泛交流和深入探讨。在调研基础上，才能形成有质量和有分量的建议和对策。在调研后，根据议题内容而分的课题组各自完成调研报告，并针对调研所掌握的问题提出相应的对策和建议，上报给所属民主党派专职部门，在经过专职工作人员的修改、补充和完善后，由民主党派领导最终决定以何种形式呈现在哪些协商会中。在协商准备环节，各参政党较好地发挥了组织的力量。

　　当然，在协商准备阶段，执政党也有许多的事情要完成，相关职能部门需要形成工作通告并由统战部或政协发送给各民主党派，需要完成正式协商会议的各项组织和准备工作，需要协调各参政党之间的协商行为的互补性等等，以使后面的协商实施环节取得更为有效的成果。

　　第三，协商的实施。协商的实施主要指各种协商会议的召开阶段或提案协商形式里从提案立案到提案办理完成的整个过程。以会议形式进行的协商中，主体会议阶段一般都会存在四个阶段：一、政府职能部门工作报告，由相关责任人对所协商议题有关的情况进行通报，如在以环保为主题的座谈会中，就由环保部门对现有环保现状做说明；二、大会主体发言，各参政民主党派出的代表（一般为民主党派选出的专家或负责人）会在此环节发言，针对在调查中发现的问题提出有针对性的对策建议。三、自由发言阶段，由主体发言人之外的参会代表发表看法，可以附议，也可提出新观点。四、执政党主要参会领导人对各方提出的观点点评总结并表态。会后，会有执政党相关工作部门（如党委办公厅、统战部等）对本次会议情况进行归纳总结，对民主党派在会议上提出的意见进行分析，将具有可操作性的、可行性的建议以《会议纪要》形式送达各职能部门负责实施落实。在以提案形式进行的协商中，一般会经历立案、分办、领办、督办、办结几个环节。立案和分办由政协相关部门完成，领办的一般为相关政府职能部门，而督办的则是执政党的主要领导人，当然，并非所有提案都有督办，只有重点提案才能被督办，而重点提案主要是那些涉及到国家或地方政府在一个阶段内的重大事务的提案。结办由政协、政府、民主党派三方共同作出，有时也会有执政党相关责任人参与。在提案协商里，自提案立案后，参政党就是在政协的协调下与职能部门进行沟通协商，职能部门需要及时地向参政党或提案人反馈提案办理情况，对不能完成的目标需要作出说明，而参政党可以对职能部门的办理情况进行跟踪了解，直至提案所涉问题得到解决，并可对办理情况进行满意度评分。提案形式的协商体现出了一种间接政党协商的特点：参政党的提案内容一般涉及的主要是政府事务，提案大多由政府部门领办，参政党通过与政府部门的协商来实现政党协商目标。在政党高层领导人之间的直接协商中，互相邀约、反复磋商成为协商实施的重要环节，但这种协商在双方达成一致意见后，往往会与政协会议协商或提案协商或建议案协商或其它书面建议协商相结合。这种协商实施过程体现了中国特色。

　　（二）参政党参与政党协商的原则

　　参政党参与政党协商的原则是指参政党在与执政党进行协商的过程中形成的、被成员所遵守的、并得到执政党认可的一些准则。

　　第一，****领导下的过程主体平等原则。首先，接受****领导的意识已经形成。在保持政治自由、组织独立、法律地位平等的基础上，接受执政党在政治原则、政治方向和重大方针政策上的领导，是我国参政党的行为特征和特色。具体表现在以下三方面：第一，各民主党派章程中明确规定参政党是在执政党领导下开展工作；第二，具体的协商议题围绕不同时期执政党和政府的中心工作来展开；第三，在与执政党进行协商的过程中，接受执政党在不同协商阶段的组织协调，各项协商在执政党制定的各种制度、程序下完成。其次，协商过程中的主体作用得以发挥。从政权关系上来说，参政党与执政党是不对等的，它必须接受执政党对于政党协商工作的领导。但从具体的协商过程来说，两者是平等的，都是作为普通的协商主体出现在各种协商过程中。对此种关系的本质，参政党在执政党的帮助下，有了更为清楚的认识。因此，在新时期的各种协商活动中，参政党加强了这种主体作用的发挥。首先，在协商议题发起阶段，在围绕国家和地区发展的热点难点问题基础上，充分展现民主党派特色，体现特定领域的关注，突出民主党派在选题环节的自主性；其次，在协商准备阶段，在民主党派内部加强组织化建设，充分发挥组织力量，构建融民主党派领导、专职机构、骨干成员、普通成员为一体的参与体系，集体公关，各司其职，各负其责，力求提出建设性的意见建议；第三，在协商实施过程后，主动跟踪协商实效，关注协商共识的落实情况。

　　第二，对等协商原则。对等协商原则主要指在协商过程中协商主体的职级对等。通过对各类协商渠道的分析，我们发现，对等协商原则是各参政党在协商过程中必须要遵循的一个重要原则。对于中央层级的协商来说，参与的双方主要为****的总书记、民主党派的中央主席；从省一级协商来说，不论是双月座谈会，还是民主协商会、谈心会，亦或是政协会议，****的参与者大多为省委书记或其他相关领导，而民主党派的则由省委会主委出席，市级、区级依次对等相应层级。对等协商原则从理论上来说，是为了防止协商过程中的不平等情况出现，利于参政党提出问题和建议，也体现执政党方的重视，方便解决问题。

　　第三，公共利益原则。公共利益原则主要是指参政党进行协商的内容与公共利益有关，而与民主党派成员的个人私利和民主党派的本党利益无关。2008年到2013年，湖北省各民主民主党派省委会提交的集体提案数量众多，其中九三学社81件，民革125件，民建158件，民进97件，民盟158件，农工党139件，****59件，致公党105件。在这922件集体提案中，100%事关全民公共利益，提案内容涉及湖北省城市与农村，教育、医疗、交通、文化、社会管理、科学技术、水利等诸多方面，但无一件提及民主党派自身利益。双月座谈会、小范围谈心会等会议的主题也无一不与公益有关，如湖北省民革省委会参加的2011年湖北省委组织召开的双月座谈会的发言主题分别围绕湖北“十二五”规划制定、水利改革、住房保障体系建设、完善新型农村合作医疗制度、推进大别山试验区特色农业发展等问题展开。公共利益原则已成为各民主党派进行政党协商时自动遵循的准则，体现了“立党为公，参政为民”的参政党立党宗旨，这与建国后各参政党立党思想的改变有关，也得益于在实际协商过程中民主党派各级专职组织在协商方向上对于成员的引导。

　　第四，服务于决策的原则。对于协商，执政党提出了这样的期望：“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商。”大多数学者也都认为，协商为决策而存在。协商为决策提供合法性，协商过程对协商主体地位的尊重使参与者产生认同感，协商达成的共识性结果是决策的依据，协商参与者维护决策就相当于维护自身；协商解决决策的科学性问题，多方不同立场、不同学识背景的主体的共同参与使全体与会人员、决策人员对需要作出决策的议题的认识更为全面、深入、透彻。参政党认为：“针对改革开放、经济建设和社会发展中的重大问题，开展调查研究，反映社情民意，积极建言献策”，是现阶段的重要任务。执政党的期望、协商本身的内涵、参政党的定位，使参政党的政党协商以服务决策、促进决策为主旨。湖北省民革省委会在2013年双月座谈会上作了五次发言，发言题目分别是：《加快转变经济发展方式，调整产业结构，促进我省经济科学发展、跨越式发展》、《加强创新环境建设推进创新能力的提高》、《加大力度推进我省新型城镇化建设》、《加快培育壮大企业和企业家群体》、《加强生态环境治理与保护建设美丽湖北》，每个发言直接指向湖北省的产业结构调整、城镇化建设、企业家群体建设、生态环境保护等重要决策领域。

　　第五，组织化参与原则。参政党是政治组织，组织化协商是其区别于我国其他协商参与主体的重要特色，也是提高协商实效的重要凭借。自新世纪以来，随着参政党各级组织机构的规范化发展，发挥广大成员力量，实现政党协商的组织化成为各参政党努力的方向。通过不断的努力，现阶段各参政党基本形成了在政党协商上的组织化参与局面：第一，围绕政治协商、参政议政，各民主党派在设立政治参与专职机构的同时，还建立起了一个相对完善的组织领导体系，在各项规章中对各级领导在参政议政工作中的责任作出了明确规定，使民主党派的参政议政活动在新时期得到了较好的组织保障；第二，进行内部制度建设，用以规范、鼓励、引导、约束成员各种协商行为；第三，明确参与的目标、加强参与的计划性、强调参与的协同性、确立课题参与模式、建立参与机制，使参政党实践协商的行为具有规范性；第四，针对内部成员特点，对不同群体和对象提出了有区别性的要求：要求每位民主党派机关干部必须直接参与到参政议政活动中来，以界别、专委会为基础重点打造一支专门从事政党协商、政治参与的专委会骨干队伍，鼓励、吸引、培养普通成员的参与兴趣，初步形成了以民主党派专职干部为核心、骨干成员为支柱、广大普通成员为基础的有层次的参与体系，逐步改变了过去仅仅依靠少数人参与的局面。

　　不论是协商的准备，还是最后协商的实施，参政党都初步实现了成员行为组织化。政党内部组织化的加强，使成员行为得到整合，大大提高了民主党派建言献策的数量和质量。

　　参政党参与政党协商的成效

　　政党协商的最终目的是要“广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”，因此应当“提高协商成效”。考察并明确认识当前参政党参与政党协商的实际成效，对于增强我国的民主政治道路自信、制度自信，并进一步发展好政党协商民主，实现好政党协商目的具有实际意义。