第38章 政党协商与参政党实践(7)

　　行为过程的实际成效产生自两个层面，一是这一行为过程的目的性结果；二是这一行为过程因不断重复、调整而使行为过程本身积累起过程性结果，比如使这一行为过程不断趋向完善。参政党参与政党协商的实际成效也产生自这样两个方面：政党协商的目的达成，以及过程累积对政党协商本身的影响。对于中国特色的政党协商而言，因过程累积而对政党协商本身产生的影响是重要的。政党协商在历史中成长为中国特色政党制度的必然内容，也成为中国特色协商民主的重要形式之一，尽管如此，这种合作协商的党际关系在世界政党制度发展中却是具有独特性的――党际关系是合作的而非竞争的，合作的方式是民主协商的，是执政党领导之下的执政党主要与参政党之间的协商，政党之间的关系决定了中国特色政党协商的探索性，决定了中国特色政党协商作为协商民主的探索性，因此它必然是建设中的，是需要不断完善与改进的。因此，在目前，政党协商的过程性结果涉及中国民主政治中一种重要的民主形式的发展与完善，涉及中国政党制度主体的成长与完善，简言之，涉及中国民主政治与中国政党制度的发展与完善，它与政党协商的目的性结果同样非常重要，对于民主政治的发展来说甚至是更为重要，因此，要考察参政党参与政党协商的成效，对目的性结果的考察与对过程性结果的考察两者不可偏废。

　　中国特色政党协商作为协商民主的重要形式之一，在协商民主语境下，兼顾考虑政党协商的目的达成以及过程累积对政党协商本身的影响，参政党参与政党协商的实际成效可以概括为，即：以协商促合作，多党合作长足发展；以协商促民主，民主政治有效推进；以协商促发展，经济社会长足进步。

　　一、以协商促共识，多党合作长足发展

　　行之有效的协商会大力增进协商双方的共识，锻练双方协商意识与协商能力，促进彼此合作共事。中国特色政党协商亦如此，因执政党、参政党共识的增进，双方的发展、完善与相互促进，最终促进中国多党合作长足发展。

　　（一）协商增进了政治共识

　　就政党协商的目的性结果来说，从协商内容的不同分类来看，政党协商成效可以是协商目标指向成效，也可以是经济社会成效，也可以是利益代表成效，而不管是哪一类成效，首先得是政党协商能达成一致意见，这些达成的一致意见还能得到落实，在此基础上，才能实现各方面的目的成效。政党协商中这种一致意见的达成，即可以说达成了政治共识。

　　政治共识有层次之分，有宏观层面的，一般而言，指执政党提出的政治方向、政治道路、政治制度，得到参政党的同意和接受，即达成了政治共识；有微观层面的，指具体的政治、经济、社会等各方面的发展策略、意见，相互之间得到同意和接受，也是达成了政治共识。在中国政党协商中，就宏观政治方向、道路、制度进行协商的情况鲜见，就具体的政治、经济、社会各方面的发展进行协商的情况常见。但双方微观协商中的政治共识越多，彼此的认同度就越高，宏观共识就越容易达成；认同度越高，宏观共识为基础，双方的合作共事就越有积极性，也会越有成效。

　　就政党协商所经常涉及的微观协商来看，一致意见的达成既可以表现为参政党对执政党协商意见的同意、接受，也可以表现为执政党对参政党意见的同意、接受。考察政党协商的一致意见达成情况，因在中国特色政党协商中，执政党具有主导性，其策略、意见为参政党所同意、接受为更常见，所以更需要考察的是参政党的策略、意见为执政党所同意、接受的情况。考察参政党参与政党协商情况，可以说政党协商很好地增进了政治共识。

　　政治共识的增进即体现为在政党协商中执政党对参政党协商意见采纳量的可观。在目前，就各种渠道、各种形式的政党协商来看，参政党的意见因自身的质量而日益受到****党委的重视，而被多所采纳。这在多个层面得到反映：

　　一是在大政方针协商中，以****文件协商为例，从中央层级看，民主党派意见采纳量可观。一是在多党合作、统战问题协商中，民主党派意见在其中占据很大份量，相关文件从“从酝酿、起草、修改到定稿的过程中”，民主党派意见都发挥相当作用，文件是“多党合作和政治协商的产物，是集体智慧的结晶”。二是在其它****文件协商中，党外人士意见被采纳率比较稳定，相对民主党派成员数量、组织数量等来说采纳量可观，比如十八大报告征求意见稿吸纳意见党外人士意见占比39\/507216，近7.7%；****十七大报告征求意见稿吸纳意见党外人士意见占比78\/890217，逾8.8%；****党建文件《对****中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》征求意见稿吸纳意见党外人士意见占比23\/286218，逾8.0%；重大决定文件《****中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》征求意见吸纳意见党外人士意见占比46\/687219，近6.7%。这说明即使是在****发起的大政方针协商中，参政党的协商意见采纳量相对也是不低的。

　　二是在法律法规的协商中，新世纪以来逐步形成立法机制、开创立法制度的政协法律法规的协商，一些地方取得了不俗的成绩，比如新疆维吾尔自治区政协近5年来参与法律法规的协商31项；南京市政协在近9年来对近60项法律草案提出修改意见和建议近300条，80%得到不同程度地吸收或采纳；上海市政协近5年来就73件地方性法规和政府规章（草案）提出建议1393条，平均采纳率达66%，最高达100%。

　　三是在重要事务协商中，以政协平台的提案协商反映，提案协商的采纳率也是可观的，全国十一届政协期间（2008-2012年），民主党派中央提案（含少量界别小组提案）、联合提案、个人提案优秀提案总计115份，占政协总优秀提案百分率逾40.9％；在省级提案中，湖北省政协十届三次会议以来立案的684件提案中，民主党派集体优秀提案占比24\/61，逾39.3%。221当然在有些方面的协商中，也还存在民主党派基本上没有实质性意见的情况。

　　这些达成一致的协商意见、受采纳的协商意见基本可以发挥作用，因为这些协商意见一经采纳后或具强制效力，或落实程序、环节比较完整合理。就法律法规的协商来看，因法律法规的协商中民主党派意见一经吸纳，则其意见就成为法律的内容而具有了法律效力，落实就不是问题。就对****文件的协商来看，因对****文件的协商中民主党派意见一经吸纳，则其意见就成为政策的内容而会受到执政党的强制执行，其落实问题就是文件的落实问题。在法律法规的协商、对****文件的协商中，民主党派意见被吸纳后具有了强制执行效力。目前，协商一致意见不存在落实问题的还有重要人事协商，因为重要人事协商中民主党派基本没有不同意见。

　　事务类协商达成的一致意见的落实问题，需要具体分析，如法律法规的协商、对****文件的协商一样，其关键还是一致意见以什么形式表现出来。提案形式的协商，政协的各层次的会议协商，党委发起的文件、人事内容之外的会议协商，其中事务类协商均占很大比重，可以从提案形式、会议协商中的双月座谈会形式分别来看事务类协商一致意见的落实。

　　提案形式的协商，从协商程序来说，基本规范、完整，分为立案、分办、领办、督办、办结几个环节，一般而言，其落实有程序保障。在这几个环节中，立案意味着对提案议题、意见的基本认可，但还需要相应政府部门的协商；领办意味着政府部门协商意见表达兼执行的开始――认同则执行，不认同、不能执行则要说明理由；督办则是督促政府部门必须进行意见表达兼执行；办结是对政府部门落实提案意见的进一步监督。其中督办程序只有重点提案才会履行，且督办人一般是党政领导人。由提案程序来看，其一致意见的表现形式的特殊性在于，如果政府部门没有不同意见则提案就是一致意见，如果政府部门有不同意见则一致意见就难以说是付诸了书面。这样一来，一方面，提案程序的完整保证一致意见的落实；另一方面，程序中一致意见的表现形式的不确定性（也可由此导致一致意见的随意性）部分消解了落实力度。尽管如此，提案程序还是很好地保障了高质量提案的办理落实：党政领导人督办重点提案，从而杜绝了不确定性带来的消极影响。

　　双月座谈会的协商，落实问题主要在两个环节，一是对于“一致意见”的把握，民主党派的哪些意见会被认为是****所认同的；二是一致意见会不会形成书面材料，比如会不会形成纪要。从双月座谈会的协商程序来看，座谈会后，执政党相关工作部门对会议进行总结，将具有可操作性的、可行性的建议以《会议纪要》形式送达各职能部门负责实施落实，纪要本身具有一定的效力，如果一致意见都会进入纪要，则一致意见的落实问题也转化为纪要的落实问题。

　　政党协商中一致意见的量的可观，表明参政党与执政党在具体政治、经济、社会发展的共识的可观；一致意见的量的可观，一致意见有效发挥作用，会更进一步促进协商主体的协商积极性，营造良好的协商环境，从而促使政党协商良性发展。在良性发展的政党协商中，政治共识不断增进，而政治共识的不断增进必然导至政治认同的不断增进。在中国政党协商中，当参政党与执政党在政治、经济、社会、文化发展方面的策略、意见共识不断增进时，在很大程度上则会导至参政党对执政党所领导的政治方向、道路、制度、理论的信服、认同。这种信服和认同也可以说是宏观层次的政治共识。这种政治认同、宏观政治共识可以说既是政党协商的前提和基础，又是政党协商的最大政治成效，对于中国政治制度发展来说是最强有力的支撑。当然，参政党对于执政党的信服、认同，最直接的政治成效就是促进多党合作的长足发展。

　　政治认同的增进不单在于政治共识的达成，还在于协商过程本身会增进情感认同。在协商过程中，为了公共利益或群体利益，协商主体会有讨论、磋商、辨析，在讨论、磋商、辨析中秉持平等、理性、公益等原则，因为这些，不管协商有没有达成一致意见，协商主体都会因为对协商过程的了解、理解及对自身、自身意见的尊重而会形成对决策意见的理解及尊重，形成情感认同。有学者认为协商的最大价值不在于协商一致意见的达成，而在于使协商持续下去，使协商成为社会的需要，成为社会凝聚器、稳定器，这是从另一角度对协商过程的政治认同作用的充分肯定。正是协商过程的这一作用，使得当前一些不完全意义上的协商（协商过程中讨论、磋商、辨析的缺少或不够充分），或程序、制度显得还不够完备的协商，也具有它们存在的相当意义。

　　（二）协商推动了参政党发展

　　政党协商的良好开展，对于政党协商主体从协商意识的丰足到协商意见的凝练、表达、协商过程的准备和实施，甚至是协商一致意见的落实都提出了相当要求，在协商过程中，协商主体会自然受到与这些要求相关的各方面的锻练，并因之推动自身的发展与完善。参政党经受政党协商实践的锻练，自身协商意识在逐步增强，参与协商的组织化水平在逐步提高，协商能力在逐步增强。

　　从协商意识来看，新时期以来，各参政党经由政党协商实践锻炼，协商意识逐步增强。协商意识内涵包蕴丰富，包括主动发起意识、平等意识、理性批判意识、利益代表意识等等。参政党协商意识的增强体现在：

　　一是主动协商意识逐步增强。在多党合作制度中****处于领导地位，这会无形地制约民主党派的主动性；从相关制度对协商规定来看，除政协平台的协商外也主要是****党委发起协商。尽管如此，民主党派还是发挥出了一定的主动性，比如推动了中发［1989］14号文件的制定，推动了中国多党合作制度写入宪法；比如1990年至2006年底17年间，各参政党中央、无民主党派人士向****中央提出重大书面建议200多项，平均每年近12件，这些都表明参政党破除了思想上的无形限制，主动协商意识会因应时代要求而迸发。

　　二是理性批判意识再显。在与****的协商中，参政党成员往往会因为参政党地位，提建设性意见多，提批判性意见少；委婉表达多，直接批评少，这也是目前民主党派发挥民主监督作用不力的原因所在。而在有关的党代会报告征求意见中参政党成员及无民主党派人士“纷纷‘开炮’提出意见，表达了来自基层的真实声音”，“开炮”是表达的直率、批评的直接、良知责任的驱使，在很多模式化的协商表达中（有认为是“举手的多”、“唱赞美诗的多”），这种理性批判意识显得弥足珍贵，也应当发展为一种趋势。当然，这种理性批判意识对民主党派来说并不是新鲜事物，只是因为文革等相关因素的影响，在当前它不是那么彰显。

　　三是具体利益输入意识特别兼顾。接受****领导及当代中国发展，决定了参政党在参政活动中其利益代表性必须兼顾公共利益与具体利益，一些民主党派对所联系界别事务关注较多，表现出较强的具体利益代表意识；一些民主党派对所联系界别事务关注不多，却不能由此说明他们具体利益代表意识薄弱。事实上民主党派在参政协商中是特别保持、尽力体现自身的代表性的，比如在提案协商中，不管多少，民革中央每年都必然会有有关台湾事宜的提案。对协商活动进行反思时，民主党派成员会有困惑：“我们究竟代表了谁？”这种困惑表明民主党派是很具有具体利益代表意识的，在协商中也是很希望做好的。具体利益与界别特色相关，具体利益的提出与公共利益的平衡相关，具体利益的输入与协商诸环节（议题的主动发起、意见的关注与采纳等）相关，因此，有着具体利益意识却不一定能反映在参政协商中。这也说明做好具体利益的输入是一个综合复杂的工作。

　　从协商的组织化来看，参政党参与协商的组织化水平在逐步提高。参政党协商的组织化水平是参政党组织整体组织化水平的反映，协商组织化水平的提高反过来也有益于组织整体的组织化水平的进一步提高。参政党参与协商的组织化水平的提高体现在：