第40章 政党协商与参政党实践(9)

　　在协商活动中，主体地位的平等、主体意见理性自由的表达成为天然的要求，因此，一定数量的协商活动必然会促进主体民主平等意识的增强，而不管协商中主体地位的实际平等或不平等。如果是平等的，则一定量的活动必然会将这种平等强化为自然意识；如果是不平等的，则一定量的活动，尤其是一定量活动的结果的质量必然会促进主体对于“平等”表达意见的思考。思考的结果，或者是因此有所作为，主体努力向民主平等的方向改进而促进协商活动的进一步发展；或者是因此有所懈怠，从而导致协商活动的停滞。在中国特色政党协商中，****处于政治上的领导地位，从理论上说这并不妨碍协商活动中参政党理性自由地表达意见，但从实际上说这却可能导致某些****领导人在协商活动中表现“强势”地位，比如有些地方****组织部长在协商中希望民主党派领会组织的意图。尽管在中国政党协商中不乏这样的个例，但从中国政党协商的全局来说，中央层级协商的规范性作出了强有力的示范，这种强力示范必然推动政党协商的渐进铺开，也必然在其中进一步促进民主政治意识的顽强生长。这体现在：从协商层级、地域说，协商层级正从高层向基层延伸，协商地域正从开放意识较强的沿海向比较封闭的内陆延伸，协商在从中央到几乎所有省份全部展开，一些省份还延伸至区县级；从协商内容说，协商内容可以说是无所不包，协商的触角正向广泛和深入两个向度上伸展并有所拓展，比如改革协商从新农村建设到国家金融体制改革等民主党派无不在其中提出重要意见，比如法律法规的协商上到《宪法》的修改，中至《反分裂国家法》、《监督法》等重要法律的制定，低至地方性法规的制定都留下了民主党派的重要印迹，比如人大代表的名单也进入协商程序。这些表明中国政党协商是在扎实向前推进，而不是停滞不前，这种扎实向前推进的大趋势，必然会影响、带动协商中的不平等意识的转化，从而促使民主平等意识的进一步成长、增强。在政党协商中，参政党的主动协商意识、理性批判意识、具体利益输入意识等协商意识的增强实质上是民主意识的增强，执政党对协商的大力推进、对协商领导方式的改进、家长制作风的逐步扼制实质上也根源于民主意识的增强。

　　在政党协商中培育出来的民主平等意识，还必然向政党内部所有领域、向政党外部所有政治领域辐射。事实上，政党协商中不断向基层延伸的协商、不断拓展内容的协商，不管其目前表现如何，其从无到有的发展过程本身就说明了民主意识的成长力和辐射力。从执政党来说，其在政党协商中培育出来的民主平等意识可以带动其党内民主，而后又可以党内民主促进社会民主。从参政党来说，其民主意识的辐射力、影响力也许弱于执政党，但参政党的影响非常必要，尤其是对部分特定的阶层群体的影响非常必要。政治领域及社会其它各个领域的民主意识的成长，是民主政治建设、发展的前提和基础。

　　（二）推动了民主形式的完善

　　政党协商推动民主形式的完善首先在于在协商中推动了自身协商形式的完善，其次在于在此基础上，它可以为中国协商民主体系中的其它协商民主形式作出表率，从而推动中国民主形式的发展与完善。

　　可以说历经60余年的发展，中国特色政党协商的协商体系已初步建立，包括协商制度、协商程序、协商渠道、协商形式、协商原则等诸多要素已经初步确立，这些要素已经能够比较好地协同保障政党协商活动的正常开展。政党协商的协商体系初步建立，协商诸要素初步确立，体现在：

　　一是协商制度比较充分。协商制度既包括了“宏观”制度――对政治生活中哪些方面的内容、以怎样的形式进行协商作出规定，也包括“微观”制度――对具体的一个协商活动怎么开展作出规定，前者如中发［1989］14号文件、中发［2005］5号文件、中发［2006］5号文件、政协章程，后者如中办发［2010］7号文件以及政协的各项规定――《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《提案工作条例》、《专门委员会工作通则》，以及各地方出台的《关于进一步加强人民政协政治协商制度建设的意见》、《人民政协政治协商规程》，以及南京、上海等地方出台的有关政协立法的制度规章等等，这两种层次的制度从宏观和微观两个层面保障协商有据、操作有法；既包括了已经成文的书面文件制度，也包括了尚未成文但已经形成为固定模式的协商惯例，前者如上述各文件，后者如文件协商的座谈会惯例、重要人事协商的民主协商会惯例、迎春座谈会惯例、经济工作会议前协商座谈会惯例、双月座谈会惯例，等等。协商惯例（可以转化为成文制度）成为成文制度的相当有益和必要的补充，共同保障所有的协商内容都得以以具体的协商形式展开。当然，随着政党协商实践的日益发展，制度规定也提出更为完善的要求，比如参政党协商主体的作为要求更主动、协商内容的边界要求更清晰等。

　　二是协商程序比较合理，协商环节比较完整。无论是制度化的协商还是惯例协商，无论是书面协商还是会议协商，一些协商程序是比较合理、协商环节是比较完整的。比如双月座谈会，在发起环节的程序设置注意使参政党有准备，在协商活动的最后环节程序设置为执政党相关工作部门对会议情况进行归纳总结，形成《会议纪要》等书面材料，使执行有据且一般必须执行，程序设置比较合理。比如提案协商，它分为立案、分办、领办、督办、办结等环节，协商环节完整，督办、办结环节的设置努力克服提案作为书面协商可能存在的弊病。协商程序的合理种、协商环节的完整较好地保障了高质量协商意见的形成以及协商意见的落实。当然，如何保障协商讨论的充分性，如何保障一致意见的落实性，是目前程序设置可以进一步完善的方向。

　　三是协商渠道比较畅通，协商形式比较多样。协商渠道的畅通与协商的制度化紧密相关，无论是****党委发起的惯例协商，还是以政协为平台的制度协商，都已经是制度化的协商；小范围的谈心会，直接约请等灵活的协商方式成为制度化协商的有益补充，且在事关重大的政治生活方面也发挥着较好作用，比如民主党派中央领导人向****中央领导人面陈多党合作制度入宪之意义，对于****接受这一建议并补充进修宪建议案起到了非常重要的作用。协商形式存在书面、会议、电话网络辅助等多样的形式，形式的多样可以使其发挥的作用也形成互补，比如书面协商、会议协商对于协商的开展都各有有利的一面，但又都各有拘限（会议会有无形的压力需要克服，书面则难以充分互动），电话网络等辅助形式则便捷高效，等等。畅通的渠道、多样的形式给予政党协商的展开以较好的保障。当然渠道与形式也还可以进一步开拓与完善，比如可以开创更多的辅助性的、灵活的渠道、形式以保障民主党派的知情权、随时建议权等。

　　政党协商推动民主形式的完善更在于政党协商形式可以为其它协商民主形式作出表率。****十八届三中全会要求：推进协商民主广泛多层制度化发展，要在全社会开展广泛协商，要深入开展法律法规的协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，等等，其中有几方面都属于政党协商或与政党协商相交叉。在国家政权机关、政协组织、民主党派团体、基层组织、社会组织等多种协商渠道的社会主义协商民主体系中，政党协商作为其中的一种重要形式，历经60余年的协商实践发展，是其中协商开展得最多、也是最好的一种形式，从协商制度到协商程序、协商形式等，它基本可以为当前的已然开展的、会逐步开展的多层次、多渠道的社会主义协商民主作出表率、作出示范，这种表率和示范可以有效推进民主政治发展。当然政党协商体系还应当进一步发展完善，以更好示范、推动社会主义协商民主体系的发展。

　　（三）推进了具体民主政治制度的建立和完善

　　政党协商对于民主政治的有效推进还在于政党协商本身就推进了具体的民主政治制度的建立和完善。中国特色政党协商的内容，与其时执政党对于经济社会发展的基本路线、基本方针密切相关，新时期以来，一个中心、两个基本点的基本路线决定了政党协商的内容必然紧密围绕经济建设工作。尽管如此，在政党协商中还是涉及到了民主政治的发展，对于政治具体方面的发展还是有着顽强的推进。比如对于多党合作制度本身发展的推进，推动了中国共产党领导的多党合作制度将长期存在和发展的入宪，推动了多党合作的纲领性文件中发［1989］14号文件的制定，使多党合作开始走上制度化、规范化、程序化的道路，多党合作制度的发展本身就是民主政治发展的有力表现；比如对于政治清明廉洁的推进，在全国政协十一届五次会议上****中央有优秀提案《关于加强改革创新，推进反腐倡廉工作取得新的成效的提案》，民建中央有优秀提案《关于加强重点领域和关键岗位廉政风险防控的提案》，为廉政建设提供了切实的思路。应该说在政治改革发展方面的协商虽然相对较少，但不是没有，在政治方面的协商的每一点突破对民主政治的增量发展来说，其推进意义都值得宣扬。

　　在新时期以来30余年的经济社会发展之后，全面深化改革开始提上中国发展日程，经济社会的发展需要民主政治的发展为其保驾护航，政党协商在对民主政治的推进上当有更大作为。

　　三、以协商促发展，经济社会长足进步

　　新时期以来，政党协商推进了经济社会发展的长足进步，之所以能够如此，与参政党参与政党协商努力围绕中心、服务大局分不开，与参政党在经济社会建设方面高质量的建言献策分不开。

　　（一）协商围绕中心、服务大局

　　发展对于社会主义初级阶段的中国来讲具有特别重要的意义。经由社会主义建设的曲折发展，以及对社会主义建设经验的长期探索，1992年邓小平在南方谈话中指出“发展才是硬道理”，重申****十一届三中全会以来“一个中心、两个基本点”的理论和路线。“发展才是硬道理”这一论断，指明了中国改革开放和社会主义现代化建设的方向，也为科学发展观奠定了坚实的基础。围绕中心、服务大局成为参政党参政的时代选择，也成为政党协商的重要内容。

　　围绕中心、服务大局，主要体现在参政党参与协商对经济社会内容的聚焦关注上。因时代必需，经济社会发展既是政党协商关注最多的内容，也是参政党参与协商关注最多的内容。以政协平台的重要事务协商为例，不管是全国政协的提案协商，还是地方政协的提案协商，都十分鲜明地体现出对于经济建设和社会建设的大量关注。就中央层级来说，以民革中央为例，其在2005年到2011年的提案中经济建设类提案平均每年都要占提案总数的40%以上，社会类也有相当比例；就地方层级来说，以湖北省为例，其在2008年-2013年共计六年间的六个民主党派的758件集体提案中，经济355件，社会类301件，两类提案分别占到了集体提案总数的46.8%、39.7%，共计占86.5%。相比之下，文化领域、生态领域偶有涉及，但占比极少。而政治领域的意见、建议在众多参与内容中，几乎可以忽略不计，有的民主党派甚至在很多年份一件有关政治的提案都没有。经济、社会类协商远远多于其他三类协商。从中央与地方的比例来看，经济、社会类协商占据相当比例相同，略不同的是地方政协的提案协商中经济、社会类占据比例更高，这与地方层级需要更关注具体的经济社会发展相应。

　　事实上，这种经济社会内容的密集关注不仅体现在政协平台的提案协商中，只是提案协商更容易量化而已。在****党委发起的有关大政方针的协商中、在法律法规的协商中，也都体现出了这一特点，比如以法律法规的协商来看，民主党派关注的立法虽不排除重大政治类，但更多时候所关注的还是有关经济社会问题的立法；****党委发起的大政方针的协商自然会更多关注经济社会的发展。这种协商内容分布的特点与****党委确立的中心工作有关，也与参政党紧密围绕****党委的中心工作、服务大局协商参政有关。

　　围绕中心、服务大局，表明了参政党的参政胸怀，也要求参政党参与政党协商在内容聚焦上还要注意与时俱进。当经济社会发展到必须考虑“以人为本，全面、协调、可持续”的要求时，发展到全面深化改革的要求时，参政党的协商内容就要作出相应调整。

　　（二）协商高质高效，经济社会长足进步

　　参政党参与协商不只是聚焦经济社会发展的内容，这一方面内容的协商质量也相应较高。以全国政协的提案协商为例来看，在全国政协十一届五次会议的提案中，优秀提案281份，其中参政党优秀提案经济类提案46份，社会类41份，生态类14份，文化类9份，政治类5份，共计115份优秀提案，社会、经济类优秀提案占据民主党派优秀提案率为75.7％。优秀提案内容的分布与提案整体关注的内容分布是一致的。而提案被评为优秀提案或重点提案后，即进入了****党委的重点督办范围，从而将直接对经济社会的发展产生重大影响。

　　在其它形式的协商中也往往关注经济社会的发展，比如法律法规的协商往往与经济社会的发展密切相关，大政方针协商中的各方面改革的重要决定的协商、五年发展规划的协商本身主要论及经济社会发展。在这些形式的协商中，都会有相应意见的吸纳，这些相应吸纳的意见或者给经济社会的发展提供法律保障，或者为经济社会发展制定发展方向和路径，或者直接解决经济社会发展中的重大问题、制定经济社会发展的重大政策，从而各个方面合力推动经济社会的发展。正是对于经济社会这种密集的、高质量的关注，保证了有关经济、社会的协商成效卓著。