第41章 政党协商与参政党实践(10)

　　协商成效卓著体现在推动了很多重大经济政策的出台，对于全国经济社会的发展、对地方经济社会的发展都取得了良好经济社会效益。就全国层面来说，比如长江三角洲地区、环渤海地区、海峡西岸经济区、北部湾地区区域经济社会发展问题，三江（长江、黄河、澜沧江）源地区、欠发达地区资源开发补偿机制改革问题，支持四川地震灾区发展振兴问题，这些经济社会发展政策的出台，使这些区域经济社会的发展成为一个整体，可以发挥整体联动优势，带动整个区域发展并辐射周边发展；也从更广阔、更合理的区域范围来解决社会问题，使解决社会问题的力度、深度、有效度都大大提高。就地方层面来说，比如湖北省省域副中心城市发展问题，直接推动了宜昌、襄阳等城市经济的起飞，强力助推建成中部支点战略；比如仙（仙桃）洪（洪湖）新农村发展问题，既解决这些地域的农村经济发展问题，也解决这些地域的农村民生问题，为新农村建设很好示范；等等。可以说有关经济社会的发展问题，参政党因政党协商在其中发挥重要作用的不胜枚举，在区域经济发展、教育医疗、民生保障等方面的发展进步，参政党功不可没。

　　就政治、经济、社会、文化、生态的全面的协商内容来看，民主党派协商在经济社会方面表现出来的成效可以说是“点”上成效卓著，对于新时期以来的经济社会发展产生了重大、深远的影响。近些年来，随着文化、生态问题的日渐突出，参政党在协商中也开始较多关注到文化、生态问题，协商成效也有所体现，比如就弘扬传统文化、环境保护问题，参政党都提出了很好的意见，民革中央在全国政协十一届三次会议上就有优秀提案《关于起草制定＜中华人民共和国土壤环境保护法＞的提案》。尽管如此，相对于参政党在国家政治生活中的重要地位来说，其作用发挥还是不成系统的，更不能、当然也不能要求与****等量齐观。但是，民主党派协商中那些成效卓著的“点”，对于民主党派在参政包括在政党协商中如何提升自身的影响、形成自身的特色以及系统性来说，具有导向性意义。

　　参政党参与政党协商的问题

　　政治协商一直都是参政党的重要职能之一。为了使政治协商职能发挥效用，参政党付出了诸多努力，也取得了诸多成效。但因为各种因素的影响，参政党在参与政党协商过程中也存在着许多问题，主要有以下四点。

　　一、协商的制度化水平需要提高

　　制度是行为的保障，制度化水平不高会使行为失去有力支撑。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，参政党参与政党协商的所有实践活动都以此基本政治制度为依托，在此基本制度框架下展开。但对于政党协商实践来说，更需要有具体制度支撑。在宏观基本政治制度的指导下，具体制度的制度化水平和程度对于政党协商成效影响显著。具体制度的制度化水平和程度包括三个层次：具体制度在多大范围内被制定、具体制度本身的科学性、具体制度在多大程度上被遵守。具体制度在多大范围内被制定表明各协商主体是否信奉制度在约束和规范行为中的作用，并且自身愿意接受制度的约束和规范；制度本身的科学性表明主体制定制度的能力，此为承上启下的层次，只有愿意制定制度，才会进一步考虑制度是否科学，只有制度科学了，才会在更大程度上被遵守；具体制度在多大程度上被遵守，是判断制度化成效的最后标准，追求它的最大值是制定制度的初衷，当然，决定具体制度在多大程度上被遵守的因素并非仅仅是制度是否科学，还有很多诸如政治文化、经济基础等外在因素制约，但科学的制度本身亦能减少人们对它的忽视。

　　（一）从制度制定来看

　　自新世纪以来，制度化是自中央到地方推进统一战线工作的重点和核心，因此近年来，上到中央，下到各省、市、区，大多都制定颁布了名称各异但都把政治协商作为重点工作加以推进的相关文件，对协商主体、协商内容、协商程序和协商方式以及渠道进行了规定。从该层面来说，制度化的努力取得了较大成效。但该层面的制度化也存在问题，主要表现为政党协商不同渠道之间的制度化水平不同。

　　首先，政治协商会议的制度效率问题。现阶段，参政党实践政党协商的最主要渠道是各级政治协商会议。与直接协商渠道相比，政协成立的时间更早、建设的时间更长，因此在具体制度建设方面远远走在直接协商渠道的前面，包括执政党制定的、规范政协与其他国家机构关系的各种纲领性文件，如中发〔1989〕14号文件、中发〔2005〕5号文件、中发〔2006〕5号文件，也包括由政协自身制定的、规范政协内部成员活动的各种专门性工作规定，如《提案工作条例》、《专门委员会工作通则》、《视察工作条例》等。

　　但政协渠道中的政治协商（包括政党协商）工作仍然存在很大问题：协商对象不定，“谁和谁协商？是政协内部自言自语的协商，还是政协与党委、人大、政府协商？”；协商内容不定，有的想协商就协商，不想协商就不协商；协商形式不清楚，有的把民主党派领导人出席或列席会议当做协商，协商与通报的界限不知道如何区分；协商程序不科学，协商的准备时间与正式的协商会议时间设定具有随意性，没有经过充分论证，“正常的规定性动作少了一些，临时的自选动作多了一些，使民主党派的参与者‘仓促应付’，说‘空话套话’”；协商结果对决策的影响能力有限，协商与决策之间存在脱节与非连续性的状况；协商实效性差，“远远没有达到制度设计和人们期望的理想状态”。

　　这一切问题都是政协在与外部（包括党委、政府等）交往过程中遇到的、却不能由政协来决定的问题，但这些问题却反映出我国政协在实现自身职能时的尴尬。这些问题的存在根源在于：一方面，制度（主要指协调政协与外部关系的制度，而不包括内部相关具体规定）本身表现出来的问题：对相关内容的原则性规定过多，被协商对象自由裁量权太强；另一方面，制度制定完成后的实施无法得到保障。对政协地位、作用、职能、工作方法等的规定主要出现在执政党的各项文件中，文件虽具有纲领性的指导作用，但也仅仅是指导。它对于“不作为”的约束机制和惩罚机制较少有明确规定，因此对于“能否让政协正常、充分发挥作用”问题的解决帮助不大。

　　人民政协的法律地位问题，人民政协在中国特色的社会主义政治发展道路、社会主义民主政治建设和政治文明建设中的“定位”问题，人民政协与现行政体架构中各个组织的关系问题，政治协商、民主监督、参政议政三者职能划分问题，人民政协的宣传问题等等，都关系到政协工作全局和长远发展，当然也会关系到我国基本政治生活和政党协商实践。

　　在一个法治社会中，对一项事物的最佳保护是“建立该事物的法理型权威”：法律的制定要比文件更审慎，法律的实施要比文件更具刚性，制度化建设的成果需要法制化的保护。当然，人民政协法制化的目的并不是“创造一种新的社会政治关系，而是对已有社会政治关系的确立和维护”，而是“从宪法和法律层面确认现有的政治制度，对人民政协的性质、地位和作用，甚至委员的产生条件和方式给予具体的规定，从每一个具体步骤和程序上发挥现行政治制度的功能和作用”。

　　其次，直接协商渠道的制度化问题。如前所述，各类座谈会、民主协商会、谈心会是实现政党直接协商的重要渠道，也是新时期以来在政协制度之外对政党协商渠道的一种创新和探索，与我国政治民主化进程的不断推进紧密相随。与政协相比，各类直接政党协商平台发展的时间要短许多，但近年来在各级各地各项重要事务协商中逐步发挥重要的平台作用；制度化程度要低很多，除在执政党颁发的一些有关多党合作和政治协商意见中对座谈会的内容、形式、程序、参与主体等有些原则性规定外，我们没有发现更为具体的规定对各类座谈会的召开进行约束，它们在实际政党协商过程中依赖的是一些习惯做法或惯例。因此上述所述政协渠道中存在的协商问题在座谈会渠道中也同样存在，在有些地方更为明显：如在各类政党直接协商会议中，民主民主党派的主动性发挥得更少；对于协商结果的反馈，在政协中，还建立起了各民主党派对承办提案方提案办理结果的满意度调查和对各职能部门的提案办理结果的一票否决，而对于座谈会的协商结果则无此要求和规定等等。

　　与制度相比，惯例具有以下几个特征：首先，并无成文规定，但有实质内容；其次，各项内容得到大家的认可和遵守；第三，它主要依靠主观自觉或公众舆论来保证其实施。惯例与制度相同，都可对主体行为形成约束。但两者的约束机制建立在两种不同的理论假设之上：制度假设“人性本恶”，人天生地有“趋利避害”的本能，我们不能保证某件事情会对某人永远有利，也不能保证某件事情会对所有人有利，因此必须在还不能确定该事项对哪些人有利、对哪些人无利的“原初状态”中，将该事项以制度形式固定下来；惯例假设“人性本善”，只要该事项是好的、就会得到所有人的遵从，只要习惯一经形成、人们就不会去破坏它，如果对该事项有破坏，破坏者会屈服于舆论的压力。制度依赖于外在的强制力量对公众实施约束，惯例依赖行为主体的自我约束，依赖于舆论、文化等外在精神力量的软约束。两者各有利弊，无论好坏。但制度化更符合当前建设法治国家的要求，更符合在统一战线领域乃至全国各行各业推行的“规范化、程序化、制度化”趋势。因此，在现阶段，实现直接协商渠道的制度化发展是其前进的方向。在现有基础上，淘汰不好的、不适应新形势的惯例，将在实际直接政党协商过程中形成的好的惯例以制度形式表现出来。

　　中国共产党与各民主民主党派先是“亲密友党”，然后才有“执政党”和“参政党”的职能区分；先有朋友之间的交心谈心、互相了解、互相支持，然后才有站于国家、人民高度的各种重大事务协商；先有各种非制度化的商谈形式，然后才有正式的会议或书面建议形式。制度化渠道都起源于非制度化的交流，在非制度化的交往过程中，一些得到实践检验的、符合社会发展和需要的平台不断得到巩固，由非正式的、非主流的渠道逐渐变为常规化、制度化的渠道；非制度化渠道的存在起源于现实的需要，它们有效弥补了原有制度体系的不足，在一定时期内会起到一定作用，但随着社会的发展，它们必须沿着制度化的方向发展，否则将会被历史所淘汰。

　　（二）从具体制度的科学性和可操作性层面来看

　　现有制度的科学性不够，对相关内容、程序、形式的规定过于模糊、不具体、灵活度太大等，使协商过程中临时发起协商、讨论不够充分和深入、沟通反馈不够畅通、与决策脱节等问题层出不穷，从而使得制度执行出现漏洞，协商流于形式。现有具体制度的科学性不足主要表现在以下方面：

　　第一，协商内容的规定过于模糊。从国家层面来说，政党协商内容可以罗列如下：****文件协商、重要决定协商、发展规划协商、重大问题协商、立法协商、人事协商、重要问题协商、人民政协工作的共同性事务和政协内部的重要事务。在此八项内容中，有三项内容用了“重要”或“重大”这样的修饰词和限定词，哪些问题是重要的？哪些问题是重大的？这个判断标准并没有明确。中央层面的这种模糊规定延续到了省市各级，****佛山市委关于贯彻落实《****广东省委政治协商规程》的意见中规定，市委同各民主民主党派、无民主党派人士政治协商的内容包括以下八个方面：****佛山市代表大会和委员会全体会议的重要文件、重要地方性法规和重要政府规章的制定和修改建议、市委提请民主协商的重要人事安排和其他需要协商的干部任免事项、本市推进改革开放的重要决策、本市推进经济社会发展的中长期规划、事关民生和经济社会发展全局的重大问题、通报重要文件和重要情况并听取意见、其他需要协商的重要问题。八个方面中有七个用了“重大”或“重要”的修饰词。“重大”或“重要”的使用也许是为了表现所协商问题的重要性，但它们的使用同时带来了相关部门对于协商内容的灵活把握，“想协商就协商”、“不想协商就不协商”，导致参政党或无民主党派人士无法提前预期特定关注点，为高质量的协商做好准备。