第42章 政党协商与参政党实践(11)

　　第二，协商准备时间的科学性和临时协商问题。在确定议题后，参政党应该有多长的准备时间才是科学的？这个问题很难轻易回答。各级各地对协商准备时间的规定不一样，不同的协商渠道中所给出的准备时间也不一样。在****中央颁发的主要的几个对政党协商有指导性作用的文件中，仅中发〔2005〕5号文件规定：“协商的议题提前通知各民主民主党派和有关无民主党派代表人士，并提供相关材料”，但对提前多长时间并没有明确规定；全国人民政治协商会议的《主席会议工作规则》规定：“主席会议举行前，办公厅应将开会时间、地点、主要议题等通知事项和提交会议审议的重要文件，送达主席会议组成人员；临时召开的会议临时通知”，而《常务委员会工作规则》则规定：“常务委员会会议的议程草案和日程由主席会议拟定，于会前半个月将会议的有关事项通知常务委员会组成人员；临时举行的会议，可以临时通知”；《****广东省委政治协商规程》（2012年2月颁发）规定：“省委召开民主协商会，一般提前七个工作日书面通知省各民主民主党派和无民主党派人士，提前五个工作日向参加协商的省各民主民主党派及有关个人提供拟协商的议题、材料或相关资料”；《中国人民政治协商会议湖北省委员会常务委员会工作规则》规定：“常务委员会会议的议程草案和日程由主席会议拟定，于会前一个月将会议的有关事项通知常务委员会组成人员；临时举行的会议，可以临时通知”；****广东清远市委和珠海市委规定：“开展政治协商，一般提前十五个工作日书面通知市各民主民主党派和各界代表人士，并提前十个工作日提供有关协商资料”；****黄冈市委关于贯彻落实《****湖北省委关于加强和改进新形势下人民政协工作的决定》的实施意见中规定：“党委、政府根据年度工作重点或政协党组建议，研究并确定政治协商议题，于年初向政协提出；制订协商计划。政协按照党委、政府确定的协商议题，制订政治协商年度专题计划，或列入年度工作要点；需要临时协商的问题，党委、政府及有关部门应提前15个工作日向政协提出，由政协组织协商活动”。综观上述规定，对于协商准备时间应该多长并未形成“共识”，除部分省市对此做出了具体规定外，中央及大多数地区并未给出明确规定。在此方面，存在两个问题：第一，模糊规定给予相关部门太多可操作性空间，于是出现很多临时性协商，客观上造成了参政党无法保障提出的意见、建议的质量，而最终影响的是协商实效；第二，多长时间才是科学的？这是一个需要认真研究的问题。对于有关地方给出的“五天”、“七天”或“十五天”的相关规定的具体缘由，我们不得而知。但在设定协商准备时间的时候，必须充分考虑参政党在进入一个相对陌生领域的困难以及调研、提出对策建议的所需时间等客观因素。

　　第三，对具体协商过程的细节设置不够，致使会议协商形式中协商议题的宏观性、协商时间、协商规模与协商效率之间存在冲突。协商的实施（也即协商会议的召开或书面建议的往来）是政党协商中最为重要的程序，执政党和参政党的所有准备都是为了实施过程的有效展开。那么，协商实施过程应该怎么展开呢？在这个过程中应该有哪些注意事项呢？对于此，各类有关协商的规定中并没有给出具体规定。如中发[2005]5号文件仅规定：“在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异，求得共识”；《****广东省委政治协商规程》规定：“民主协商会一般由省委主要领导同志或其委托的省委领导同志主持。其他协商形式，视协商议题，由省委主要领导同志或其委托的省委领导同志主持。在协商过程中充分发扬民主，平等协商，广泛听取意见，求同存异，形成共识”233，虽对主持者和组织者进行了规定，但对如何开展仍然没有涉及。

　　对此问题的忽视使得实践中的协商过程出现了技术上的难题，也即会议协商形式中协商议题的宏观性、协商时间、协商规模与协商效率之间存在冲突。协商就是“共同商量以便取得一致意见”。一致意见即共识，因此对于一个具体的协商过程而言，是否达成共识是检验协商成效的最为直接的标准。如前所述，要想达成共识，就必须经历“共同商量”环节。商量也就是“发言和讨论”，这是一个十分耗时的工作。对于以会议形式展现的中国政党协商而言，除政协全会会持续一周以外，其他会议大多花费的时间为某一上午或某一下午。如果将政协全会的时间除以议题数目的话，那么在每一项议题上花费的时间也不会超过半天，半天的工作时间最多4小时（上午8点到12点，下午2点到6点，通常情况下都达不到这样的工作时间）。如果再考虑人数规模，结果可能会更让人失望。前述统计表明，每次会议参与人数基本在数十人左右，从主体发言上来说，职能部门情况通报，民主党派、工商联有时还会有其他人民团体代表、无民主党派代表轮流发言，最后的领导总结也是每次会议的重头戏。算上这样的参与规模，每次协商会留给大家自由发言的时间可能非常有限。如果继续考察议题内容的话，会发现，协商的效力将不能成为追求的目标了。会议形式中的议题，多具有宏观性，如各类座谈会上的党代会报告、政府工作报告、发展规划，无不包罗万象，或者是双月座谈会中的教育问题、医疗卫生改革问题、社会保障问题、生态问题、转变经济发展方式问题等，无不问题重大、枝节繁多，从中衍生出来的问题、角度会无限多，多角度、多方面发言成为可能（有的会议召开前组织方还会进行专门协调，避免发言的重复）。多方面、多角度发言从看问题的全面性来说是有好处的，但对于达成协商中的互动却是有弊无利，它会使参与者无法在特定问题上达成充分的讨论并形成一致看法，从而影响协商效力。

　　第四，建立的沟通机制不够，使书面建议协商的沟通渠道不畅，从而无法达成有效共识。

　　书面建议协商是我国政党协商的重要形式。中发[2005]5号文件规定：除会议协商外，民主民主党派中央可向****中央提出书面建议；《****广东省委政治协商规程》规定：省各民主民主党派和无民主党派人士代表可就省委的重大决策措施及其他重要问题，以书面形式向省委或有关部门提出意见或建议；《****海南省委关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》规定：（政协各类会议的）协商成果均以书面形式报送。书面建议协商具有许多优点：时间充足，如提案协商过程可持续几个月甚至是一年或更长；它对协商空间的不限和拓展，可以满足更多的人想要协商、更多的事需要协商的要求，在这一点上恰恰与面对面会议协商相对；通过文字表达或接收信息比语言要更理性、全面等。同时，书面建议协商也有缺点。与面对面会议协商一样，书面建议协商也要以达成共识为直接目标。但实际中不需谋面的书面协商阻隔了协商双方对彼此观点的及时反馈，并由此在共识形成上产生了隔阂。如到民主党派调研时，民主党派会反应在如今的提案工作中，会存在“高立案率、高办复率、高采纳率和低落实率（低解决率）”之间的矛盾，认为相关部门没有认真对待民主党派提出的建议；同时也能听到执政党相关部门对于民主党派提案工作的不满：学术气太浓、选题不好、分析不透、论证不清、建议不准等，因此所提建议在实际中无法执行和操作。彼此的异议在提案协商过程中并未得到有效传递：参政党总是要到了协商过程快要结束时（也即提案办理复文送达民主党派或委员之时）才能知晓对方对己方所提建议的意见，才能知道自己的哪些建议被采纳，哪些建议是正确的、是合理的、是现阶段具有可行性的，哪些问题和建议在现阶段不能解决的，不能解决的原因是什么；有时参政党及其成员对于执政党及其职能部门的答复并不满意，觉得有的答复过于简单、缺乏落实的措施、对于不能接受的建议没有做出解释、有的答复与所提建议相差甚远。

　　因此，建立起有效的书面建议协商的沟通机制非常必要。但在各类文件中，对这种沟通机制的规定非常少，仅仅是有一些如“要加强提案、建议、调研报告、视察报告等书面协商意见的协商办理”、“承办单位应当主动加强与提案者的沟通，共商解决问题的办法，并征询提案者对办理复文的意见”、“在办理提案过程中，提案者可以通过提案委员会了解有关提案办理情况，参与提案的办理”、“如提案者对办理工作不满意，或在《征询意见表》中对办理工作提出补充建议的，承办单位要切实做好再办理和再答复工作”等原则上的规定。所以虽有上述规定，但在实际中却出于个中原因很少有提案人或提案单位将此情况反馈给相关部门，反而对职能部门的办理情况作出了“满意”评分。这样的交流实况不利于在协商过程中形成对相关问题的科学的、深入的、全面的、正确的认识，无法形成共识，无法付诸实践，当然更谈不上对经济社会发展有所助益了。所以才会出现“同一提案多年来一提再提”现象，才会出现“一纸复文”现象，这些都表明特定的协商过程没有达成有效的共识。要想实现书面建议协商的原有目标，就必须建立起相应的协商主体间的有效沟通机制。

　　（三）从制度被遵守的层面来看

　　总的来说，制度应该是被遵守了的。不论是直接的政党协商，还是政协会议渠道的协商，在各地、各级都被推行。但对于“制度在多大程度上被遵守”这个问题的回答，可能没有那么乐观。并非所有人、所有地方都愿意接受制度的约束，具体制度的不科学使得具体执行过程中出现这样或那样的问题。同时经济社会发展水平、传统政治文化、现行政治体制等，都对制度的遵守产生作用，使政党协商无法跳出大环境的制约和影响。

　　对政党协商领域制度化水平的三个层次所存在问题的分析，表明：我们既要加强作为政党协商主渠道的政治协商会议和民主协商会、谈心会、座谈会等的建设，又要注意不断完善制度的科学性、在建立和完善制度的时候重点关注对细节的设置，同时，还要加大制度执行的力度，才能推动制度化水平的提高。

　　二、对协商的认识需要深化

　　思想是行为的先导，主观认识不足会影响行为主体在行动过程中投入的精力和耐力。要想搞好协商，首先就必须对协商的意义、重要性、内涵、主体、客体等要素有足够的认识。但在实际中，参政党及其成员对协商的认识显得不够深入，主要表现为：

　　第一，从个体来说，参政党部分成员政党意识和协商意识不强，在协商过程中存在随意性。

　　政党意识，是一个政党生存和发展的精神导向，是政党成员政治觉悟和党性的集中体现。政党意识正确与否、强弱如何，是评价一个政党凝聚力、战斗力、号召力及介入国家政治生活程度的重要标志。政党意识包括对“政党是什么、为了什么、干什么、如何去干”等四个问题的答案。现阶段的参政党成员对于“政党是什么”和“为了什么”从总的来说，有着比较清醒的认识，但对于“干什么”和“如何去干”却没有去认真思考。整体政党意识的正确性、全面性、时代性、表现性，与民主民主党派政治交接的基本要求和新时期参政党建设的任务目标相比，还存在着一定的距离。

　　政治协商是我国参政党的重要职能之一，做好协商工作的意义不言而喻。但政党意识的不足使一些民主党派成员对协商的意义和重要性认识不足，所以在协商过程中表现出了随意性。如对于参政党在协商渠道中的发起权利（即主动协商权利），各文件都进行了规定。但在实际中，各参政党对于发起协商权利的运用存在领域差异：各参政党对于发起协商议题的权利更多地运用在书面建议协商领域，与此相比较，参政党发起的面对面会议协商则要少很多，更多地是看到执政党邀请民主党派领导召开座谈会、民主协商会、谈心会的报道。参政党及其成员如果认为某个问题有必要与执政党进行沟通，向执政党反映，基本上都会选择以书面建议形式呈送给执政党。但通过考察参政党的书面建议，发现，对于这样的一种发起议题的权利，有些参政党成员会存在随意性，对自身的发起权利不够尊重。比如，有学者对民革中央的提案进行分析后就认为，“总体上看，大部分提案比较严肃，但也有部分提案是仓促提出的，没有经过深思熟虑，没有经过调研，不具有代表性。‘关于《中国京剧》杂志的归属问题’的提案，完全属于个别单位的问题却拿到全国政协会议这样的全国性政治会议上提出，显得不太严肃；而像‘关于倡导健康审美情趣，防止‘选美’产生误导的提案’，完全是日常生活中的个人观点问题，其严肃性也值得怀疑。这些缺乏严肃性的提案无形中降低了提案表达民意的效率，也降低了民革提案的政治意义，浪费了民革提案资源，影响了民革提案能力。”这种把不太严肃的事情拿到非常正式、严肃的政协会议上来说的现象在各级都会存在，不提提案放弃建议权利或者在政协会议期间仓促提案的政协委员也大有人在。

　　提高政党协商实效，就必须改变参政党部分成员对协商活动重要性和意义的忽视，从而避免协商资源的浪费和协商行为的虚化。

　　第二，从整体来说，对协商内涵的认识不够全面，致使协商的核心环节——讨论环节不充分。