第43章 政党协商与参政党实践(12)

　　什么是协商？协商一词的核心要义是什么？协商就是共同商量以便取得一致意见。共同商量、一致意见是协商内涵里的两个核心词语。共同商量是为了取得一致意见，是协商的过程；一致意见是协商的目标、结果，必须经过共同商量的程序。对于协商来说，共同商量是必须的，也许共同商量并不一定会达成绝对的一致和共识，但不经过商量达成的共识很可能会是假共识。在协商过程里，“商量”仍可分解，“商量”就是交换意见、讨论，在这里，交换意见和讨论并非并列项，或者说交换意见不能代替讨论、讨论亦不能代替交换意见，两者各指代协商过程中的不同细节：对于身处不同立场、不同眼界和水平的人来说，对同一件事情的看法各异，协商的最起始阶段就是要提供各方表达自身意见的机会，提供各方彼此了解的平台，此为交换意见；在各自阐述观点后，针对意见不一之处展开对话，或说服，或综合之后的妥协，或创造新观点，此为讨论。对于协商过程来说，交换意见与讨论是两个前后承接的阶段，经过交换意见并充分讨论而形成的会议共识至少能被参与者所接受，如果参与者具有代表性并充分发挥了代表性，那么共识也就能被其所代表的公众所接受。

　　如果用交换意见、讨论的程序标准来检验我国的协商实践，会发现我们的协商程序中讨论环节非常不足。“每次座谈会，市委、市政府有关领导都亲自参加，市政府有关部门主要负责人向各民主民主党派通报本部门的工作情况。各民主民主党派根据调研情况，针对某一领域工作中存在的问题，向市委、市政府的主要领导和政府有关部门负责同志提出。…市委统战部把每次座谈会提出的意见和建议进行归纳整理，形成会议纪要，然后，以市委办公室文件的形式，分送市有关领导、各有关部门及各民主民主党派。”这是对一次政党协商会议的完整描述和经典描述，此种会议程序不仅存在于双月座谈会中，也存在于各种民主协商会、谈心会以及政协会议中。从上述描述可看出，我国政党协商会议有四个不同阶段：通报——提出（或发言）——归纳整理（或总结）——形成会议纪要分发各参与主体或相关部门。从中可见通报情况、倾听、提出意见建议、交换意见、解答与解释，却很少看到讨论的存在；看到了许多单方的努力，却很少看到互动的过程；看到了单向度的回应，却很少看到反复的磨合。“会议上的讨论”本质在于面对面的交流与沟通、说服、争辩、妥协、创新。讨论不等同于政府单方面的倾听与通报，不等同于民主党派自说自话的发言与建议；讨论也不等同于类似“会议上的回应和解释”、“会后的书面答复”，因为解释和答复都意味着沟通过程在第一个回合就已经准备终结（实际上也是终结），而讨论是一个不断提问——回应——再提问——再回应，直至达成共识的、反复的、交互的过程。在各个层级的协商民主实践中，我们大多数还停留在最开始的收集民意的环节（如发言、倾听），协商过程中最为重要的一环：讨论，经常被忽略。协商过程中各方互动、讨论环节的不足，使执政党和政府对协商的大力推动失去了核心，制度绩效大大降低。

　　对协商的这种“单向度”认识深刻影响着部分参政党成员的行为，如在发言和书面建议时“自说自话”、对所提建议的质量不作高要求等等。当然，对协商的“单向度”认识并不仅仅存在于参政党及其成员之中，执政党及其成员对于协商内涵的认识也是不充分的。提高政党协商实效，必须同时深化参政党及其成员和执政党及其成员对于协商内涵的全面认识。

　　三、参政党及其成员的协商能力需要加强

　　能力是行为的助力，良好的能力素质能使协商行为事半功倍。参政党协商能力应该从两方面来看：参政党各级专职机构作为政党的核心对其成员的组织能力，以及参政党成员在具体协商过程中所表现出来的发现问题、提出问题、解决问题的能力。目前，参政党在这两方面都表现出一定的困难；

　　首先，各民主民主党派专职部门发展缓慢，致使其协商组织能力较弱。

　　作为政党组织而言，专职机构的建设至关重要。相对于众多非专职政治活动者的成员或党员而言，专职机构组成人员具有了更多的政治性。政党的利益聚集、利益代表、社会整合、维护稳定、政治社会化等等功能都只有在政党专职机构充分发挥了对其成员的动员、控制、协调、引导等作用后才能实现。

　　对于参政党的政党协商行为的实现来说，也是如此。只有充分发挥了各级民主党派专职机关的作用，才能推动协商实效的提高。实现民主党派成员的组织化参与和协商，成为现阶段各民主党派提高协商实效的重要手段、重要原则和重要依托。但现阶段，我国各民主党派各级专职部门建设却明显滞后于社会各界对其协商能力和质量的要求。目前，各民主民主党派机关主要分为三级：中央、省委会、市委会。民主民主党派机关编制多数是上世纪80年代初确定，经过近30年的发展，大多数民主党派成员人数已增加数倍，但机关编制一直未变，专职工作人员人数一直偏少。民主民主党派中央机关人数最多的约百人左右，最少的只有几十人，省级组织机关一般只有二三十人（如湖北省民盟省委会所有工作人员加上专职副主委、秘书长人数为22），到了市一级只有几个人，有的仅有一两个人（如九三学社甘肃省委会所属的8个市级机关中有4个长期只有1人）。各级机关人数本来就已经很少，但并非这些有限的人力都会投入到民主党派的协商工作中去，他们还有大量的组织工作、宣传工作、社会服务工作以及自我管理工作要承担，因此全民主党派的政党协商工作最后就主要落实到了参政议政部（中央一级）或政研室（省一级）这一个部门，到了市一级，那就是所有的组织、宣传、社会服务等各方面工作都落到了某一位或两位的身上。参政议政部或政研室的工作人员人数只能占到各级民主党派机关人数的四分之一或五分之一，如在湖北省八个民主民主党派省委会中已经设有专职工作部门的六个民主党派中，工作人员最多的为4人，最少仅有2人。而有的民主党派在这个专职部门内部，还会进行人员分工，通常具体负责参政议政或政党协商工作的仅为1人。专职机构、专职部门人数、专职工作人员人数如此之少，而参政党政党协商的内容又如此庞杂、任务如此繁重、地位如此重要，可以想象到在这几个人甚至是一个人主持下的民主党派专职工作部门在政党协商工作中所起到的作用：他们更多地只是进行中转（把从下面收集到的建议转化为各种大会上的发言、提案、信息等），而组织、引导、把关、提升等作用则无法发挥。

　　其次，各民主党派协商约束和激励机制缺乏，致使其协商动员能力不足。

　　参政党在与执政党进行协商的时候，大多数都遵循了对等协商原则，在民主党派内部通过组织行为将各成员的建议、意见集中起来，由民主党派各级领导代表本民主党派出面完成场域协商，成为政党协商最终的实施者和完成者。但民主党派领导人实施协商的基础是广大民主党派成员的集体努力，因此如何激发和保证成员参与组织活动和协商准备过程的积极性成为民主党派必须解决的问题。

　　对于一个组织来说，要使成员能够按照组织的要求提供最有力的行动支持，就必须制定相应的激励约束措施，才能够最大限度地动员成员参与到集体行动中来。一般来说，激励措施和约束措施总是相应的。但“对于民主党派成员参与的约束机制几乎没有，最多就是如果某位成员在过往参与过程中，态度不是很认真，不能按时完成任务的，以后就会避免把任务交给他。”约束机制的缺乏，使得民主党派更加依赖于利用有效的激励措施来实现政治参与目标。

　　现阶段，民主党派的激励措施主要有两种：精神表彰和物质奖励。精神表彰一般主要体现为给参政议政态度积极、成绩显著的成员颁发荣誉证书，并向成员所在单位和当地统战部门通报该成员的优异表现等。物质奖励则主要是根据成员所提交成果被采纳的情况、层级等进行有区别的资金奖励。

　　但民主党派的这两种激励方式对于成员的动员作用都是有限的。受民主党派经费所限，对于表现积极、优秀者的物质奖励的幅度过小，远远不能抵消成员为此所付出的精力、时间、金钱等方面的花费。如有民主党派省委会规定，被全国政协大会全文采用的建议奖励800元。这在该民主党派属于最高层次的奖励，因为对于民主党派省级组织来说，能被全国政协大会采用的提案，已经是精品中的精品了。对于省级政协的提案，只有200元的奖励。能够加入民主党派的多是精英，不论是经济精英，还是知识精英，他们的社会地位都至少处于社会中间阶层。这点经济上的激励对于他们来说，是无关紧要的。

　　所以，对于民主党派成员来说，物质奖励远远没有精神奖励重要。因此，民主党派也提出“坚持精神奖励和物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则”，但民主党派的精神奖励同样存在着无法回避的缺陷。精神上的满足在于能够看到自身价值的实现，在于劳动之后的收获。虽然民主党派成员在积极地参与之后，得到本党派或者是单位的认可和赞同能够给其带来一定的心理满足感，但这还远远不够。其最大的满足感应该来自于自身的研究成果能够给社会带来一定的效益，也即自我实现的需要。但现实参与效果中，大量的提案被立案，被交办，但能够使问题得到实际解决的比例却很低。因此，成员因不能看到自身劳动的社会价值而无法获得满足感。

　　民主党派在激励措施上的这种尴尬的局面，最终只能导致自身动员失去效用，必须重新构思如何建立有效的激励机制。

　　再次，从具体协商过程来看，参政党成员在协商的准备阶段调研无法深入，获取有效信息的能力不够。

　　调查研究是参政党在协商准备阶段所依赖的主要手段和方法。与公众为了自身利益参与行政听证协商不同，民主党派及其成员进行的政党协商具有利益非直接相关性的特征，因此要想发现问题、了解问题进而提出解决问题的对策，就必须进行调查研究。参政党及其成员是与执政党及其职能部门就公共利益进行协商，因为这些协商议题大多涉及政府公共管理或公共决策，所以，参政党在进行调研的时候不可避免地要与公共部门接触。但对于公共部门来说，民主党派来调查、发现问题、然后再提建议的过程，就是让职能部门自己暴露问题然后再自己解决问题的过程，虽有参政党及其成员在发现问题和解决问题的阶段之间提供“智力支持”，但总归都是对相关部门提出这样或那样的要求或希望，就是给自己“找麻烦”。因此，有很多民主党派成员反应，在到相关部门调研时，很多职能部门不愿意接待，不愿意主动地把自己的问题暴露出来，从而使得调研无法深入，获取有效信息的渠道不畅。这就增加了民主党派成员的调研难度，因为对于“身份超脱”的民主党派成员而言，他们无法强势或硬性介入，所以对他们的调研能力、协调能力等提出了高要求。但很显然，现阶段有很多民主党派成员不具备这种高要求的“调研能力”。执政党领导部门业已对此种现象的存在有所察觉，所以有些地方也专门就民主党派的调研问题进行了研究，为民主党派顺利调研创造了一些条件，如发文下级单位要各单位必须配合民主党派调研、民主党派调研时可邀请党委统战部门一同参与等。但从全面来看，这种调研本身所具有的矛盾性依然是目前制约民主党派提出有针对性的、深刻全面的建议的一大障碍，从而客观上使得民主党派成员获取有效信息的能力不够。

　　最后，调研成果不能有效转化为决策建议，参政党成员建言献策能力有待提高。

　　由于民主党派的大多数成员都是知识分子，在课题研究方面具有突出的优势，也因为民主党派政治参与所具有的“建言献策”的特征，如果不进行研究就无法提出富有针对性和建设性的意见，所以“课题参与”模式成为各个民主党派组织成员进行协商准备活动时所采用的普遍模式。也就是说，民主党派成员的行为方式借鉴了研究领域的“课题研究思维”和“课题研究程序”，其协商的准备过程，也就是课题研究的过程。如在每个民主党派，对于协商议题的选择，需要提交选题申请，在申请中必须注明研究思路、研究意义，组建课题组，通过政研室或者调研室的审核后，确定课题组负责人并由其与省委会负责人签订课题立项申请书，然后进行调查研究，最后提交课题调研报告，由省委会专职部门组织评审小组对成果进行论证和转化。课题参与模式的确立，推动了民主党派进行内部整合和动员、提高建议质量。但课题参与模式形成的成果学术性太强，具有前瞻性、前沿性特点，许多建议意见与实际行政工作环境存在脱节，面临着如何让建议意见有效转化为政府解决问题的措施的难题。

　　除此之外，参政党成员在调研过程中所遇到的困难也影响到了建言献策者对问题的全面认识和深刻理解，使得有些建议意见的质量看起来没有那么高。另外，参政党成员对协商的认识和态度影响了他们对协商所投入的精力和耐力，从而影响建议意见的质量。

　　四、参政党协商内容的特色性和代表性需要突出

　　内容是行为的着力点，良好的内容范围提炼能使参政党的协商行为落到实处。根据我国参政党的特性，参政党进行政党协商的内容应该具有以下五大特性：