第33章

　　第2篇第7章第2节“反能源短缺的战争” (2)

　　运用法律手段规范和调节能源开发利用活动，是世界各国通行的做法。改革开放以来，中国颁布实施了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法律，以及一系列配套法规，在实践中产生了良好效果，但一直缺乏一部系统、综合规范能源开发利用和管理行为的基本法——《能源法》。2006年初，能源法起草工作正式启动。2007年3月，《能源法》工作稿初稿形成。此后，先后经历了工作稿二稿、三稿、四稿及讨论稿的反复修改与论证，形成《能源法》（征求意见稿），并从2007年12月1日起，通过新闻媒体和互联网等渠道公开向社会各界征集修改、完善的意见和建议。能源法的出台将弥补中国能源法规体系中基本法缺位的问题，不仅为能源领域单行法律的制定和修改提供法律依据，也有助于解决能源单行法之间以及能源单行法与其他法律之间的协调问题，使能源战略的实施和国家能源经济安全在国家强制力的基础上得到保障。

　　石油战略储备与世界接轨

　　世界处在一个能源紧张的时代，中国进入一个高增长、高耗能的阶段，无论是经济发展、国防安全，还是普通百姓的生活品质，都与能源特别是以石油为主的碳氢能源紧紧捆在一起。因此，石油安全牵动每个人的神经，建立国家石油战略储备并投入实际运作势在必行。

　　首先，全球石油供求关系总体紧张，作为一种不可再生的稀缺资源，石油的储量和产量无法满足市场眼前和未来的需求，建立石油战略储备可以未雨绸缪。

　　其次，中国由石油输出国变成净进口国，石油消费需求旺盛，对国际市场依赖严重，没有足够的战略石油储备，对于国家和企业应付突发事件、保障国家经济安全极为不利。建立石油战略储备对内有助于抑制“油荒”，对外可平抑投机商哄抬油价。

　　再次，美国、日本和法国等发达国家都已建立强大的石油战略储备，并发挥了积极的作用，中国建立石油战略储备可以提升自己的国际地位，增强与世界强国的对话和议价能力。1977年，美国开始建立战略储备，在墨西哥湾一带的巨大地下天然洞穴注入石油，并最终建立了7亿桶的存储能力和不低于5亿桶的实际存储量，依靠这些储油，美国可以在石油进口完全断绝时维持至少两个月的自我供应。石油完全依赖进口的日本经过30年努力，也已形成了最充足的战略储备，政府拥有的储量可供全国消费90天，民间的储量可以消费79天，加上流通领域的库存，足以使国民在石油中断时自给自足达半年之久。

　　伊拉克战争的爆发，促使中国加快了战略石油储备体制的建立。为应对中东局势的变化，中国斥资15.7亿美元，购买5000万桶石油（相当于当时中国25天的进口量），以此作为战略石油储备。2005年和2006年油价居高不下，此项工作因此趋缓。

　　2002年6月22日，中国公布了石油储备制度的具体实施计划，宣布到2010年，中国的战略石油储备要达到1500万吨（约合1.1亿桶）以上。从2003年起，中国开始在广东等沿海地区建立陆地战略石油储备基地。中国战略石油储备基地建设一期工程已全面展开，首批被选定的国家战略石油储备基地有四个：浙江镇海、岱山、山东黄岛和辽宁大连。镇海是四大战略石油储备基地中规模最大、工程进度最快的一个，2005年一期工程已完成，石油储量超过500万立方米。到2008年，四大基地已基本竣工。建成后，可形成大约10余天原油进口量的政府战略石油储备能力，再加上石油系统内部21天进口量的商用石油储备能力，中国战略石油总储备能力将超过30天原油进口量。

　　2007年12月18日，中国国家石油储备中心正式宣布成立，成为非常吸引世人眼球的大新闻。据国家发改委有关负责人称，国家石油储备中心是中国石油储备管理体系中的执行层，旨在负责国家石油储备基地建设和管理，承担战略石油储备收储、轮换和动用任务，监测国内外石油市场供求变化。此前，中国已经公布第一期4座分别位于镇海、舟山、大连和黄岛的原油储备基地名单，而储油基地的注油工作已经于2006年低调开始，结束了中国没有石油战略储备的历史。石油储备中心的成立，标志着中国在石油战略储备向透明化、市场化和国际化运作方面迈出新的一步，也意味着中国在大力重视能源安全、积极应对能源危机方面具有更广阔的视野、更长远的布局和更充裕的财力。

　　进口来源多元化

　　从石油安全角度来看，中国油气资源的外部来源必须多渠道，因此中国的石油贸易应坚持进口方式多样化、进口品种多样化、供应渠道多元化的方针。此外，采取来料加工或以合资、合作等方式获得石油资源也可以作为中国获得稳定石油供应的重要途径。目前中东地区是中国最大的石油供给地区。进入21世纪以来，中国从中东进口的原油在总进口量中的比例节节攀升，但是近年来中东局势始终处于不稳定状态，这对于中国油气安全无疑是一个不利因素。中国从中东进口油气的另一不利因素是，石油运输过分依赖马六甲海峡，使中国进口油气很不安全。

　　中国的石油进口来源可从三处获取：一是中东，二是俄罗斯和环里海国家，三是非洲产油国。从地区进口来源来看，2007年中国从各地区的原油进口都增长10%以上，其中增长最快的是非洲地区。中东仍是中国原油进口量最大的地区，达到7276.15万吨，同比增长10.91%，占总进口量的比例从上年的45.2%下降到44.59%；来自非洲的原油进口量达到5304.25%万吨，同比增长15.85%，占总进口量的比例从上年的31.50%上升到32.51%；来自欧洲、苏联和其他地区的原油进口量增长12.10%，达到3208.89万吨，占总进口量的比例从上年的19.72%下降到19.67%；来自亚太地区的原油进口量增长11.13%，达到573.64万吨，占总进口量的比例从上年的3.6%下降到3.52%。从地域分布看，基本符合石油来源多元化方针。

　　进口中东石油虽存在一定的不安全因素，但有利因素也是客观存在的。首先，中东地区（含北非阿拉伯产油国）是当今世界上油气资源最丰富的地区，不少产油国的石油储采比都近百年，开展能源合作的前景十分广阔。在2005年世界石油储量排名的前20个国家中，中东国家占9席。据有关国际权威机构的估计，2010年全球的石油消耗将比现在增加20%，日消耗量超过1亿桶。中东地区的石油地质环境好、油层浅、开采条件优越、油气生产成本全球最低，产能增长前景诱人。鉴于中东产油国的资源条件、中东产油国与中国的传统友好关系和油气合作基础，加之地缘上相近，因此应成为中国可以倚重的海外石油来源地和中国参与国际油气博弈的主要目标区。

　　其次，中国同中东、中亚里海产油国有着良好的经济合作基础，彼此之间完全可以发展成为优势互补、互利共赢的能源合作伙伴。自中国石油企业实施“走出去”战略以来，由于中国与中东产油国之间存在着传统的友好关系，加之石油安全在中国能源安全中所占有的核心地位与作用，中东油气资源的优势地位凸显，中东地区因而可以成为双方石油企业利用各自的相对优势，开拓互利市场和资源交换的重要舞台。而搞好与中东产油国的能源合作，既有利于落实中央“两种资源、两个市场、两种资金”的战略思想，也有利于保持中国国民经济的持续稳定发展，实现中东产油国与中国的互利双赢和共同发展。需要注意的是：从中东产油国大量进口石油也是一把“双刃剑”，处理得好，有利于中国的石油安全；处理得不好，过于集中的进口来源也会危及中国的石油安全。

　　实施油气来源多元化，首先就是要实施石油进口地域的多元化，就是要把中国的油气进口逐渐扩大至非洲、拉美、中亚、俄罗斯等国家和地区，以分散进口风险。其次是要实施石油生产及种类的多元化，这方面的工作主要包括：实施国内和国外生产相结合战略以加强中国石油产业；确定可调整的原油、成品油的进出口比率以稳定国内油市；引进国外资金和技术，提高上游企业石油开采生产率和扩大石化及相关产业部门生产规模，以增强石油企业国际竞争力等。从现实看，油气来源多元化是实现中国石油安全和经济安全的重要举措，已势在必行。

　　石油基金与石油金融体系

　　创立国家石油基金，以备不时之需，在这方面，日本、韩国、中东产油国都有许多经验可以借鉴。基金的收入可用于储油、偏远地区供油补贴、研发新能源以及石油探勘等。基金的主要作用是帮助中国构建起石油金融体系，参与国际油市和石油期货市场的运作。长期以来，中国在国际油市的价格竞争中一直处于被动地位。近两年油价居高不下，对中国国际收支中经常项目下的外汇平衡造成了不利影响。石油基金可分为两类：一是石油产业投资基金，主要目的是为建立战略石油储备库、风险勘探、重大项目评估等提供专项基金，为国家石油安全提供重大项目的启动资金；二是石油投资基金，由专业投资机构利用各种手段在国际石油期货市场、石油期货期权市场、国际货币市场以及与石油相关的证券市场上进行石油实物、期货、债券、汇率、利率和股票等的投机操作，赚取价格波动差价，为“石油金融”保驾护航。

　　石油安全和金融安全相互关联，金融业也面临着“走出去”的任务。中国是世界第一大外汇储备国，据中国人民银行2008年7月14日公布的数据显示，截至2008年6月，中国的外汇储备已经达到1.8万亿美元。实际上已经超过了世界主要七大工业国外汇储备的总和或世界124个国家国内生产总值（GDP）的总和。这么大的外汇储备本身存在着巨大风险。战略石油储备不光包括石油的实物储备，还包括期货储备，这种做法不是一个企业主体能够做到的，而需要国家在金融、货币政策上做出战略调整和安排，借助一个市场化交易主体的力量，代行国家战略职能，适时地在外汇储备和石油期货之间进行转换，使金融安全和石油安全相联系。