第27章 我国现代破产立法的理念与运作(1)

　　破产法是规定在债务人不能清偿到期债务或负债超过资产时，由法院宣告其破产，并主持对其全部财产强制进行清算分配，公平清偿给全体债权人，或由债务人与债权人会议达成和解协议、进行企业重整，避免破产的法律规范的总称。现代意义上的破产法均是由规定破产清算与避免破产的法律制度所共同组成的。破产制度实际上就是一种通过重整、和解或清算等法定程序，使债务得以延缓或公平清偿的债务清理制度。破产法是规范破产行为，公正审理破产案件，全面保护各方当事人利益，维护社会主义市场经济秩序的法律，也是形成我国特色社会主义法律体系的一部重要法律。同时，破产法实际上也是一部集实体法和程序法为一体的法律。其中的实体性法律规范主要源于民法中债权制度的有关规定，而程序性法律规范则主要源于民事诉讼法中的民事诉讼和执行程序的有关规定。本章在总结分析我国企业破产立法的经验和教训的基础上，分别就我国现代破产立法的理念和运作问题进行了较为深入的研究，并提出了相关的建议。

　　我国企业破产立法的现状

　　一、我国企业破产立法的历史发展

　　我国现行的破产法律制度实际上是一个仅限于企业法人的破产法律制度。而通常所谓的企业法人破产还债程序，也就是指企业法人因经营管理不善造成严重亏损，无力清偿到期债务，人民法院根据债权人或债务人申请，依法宣告该企业法人，即债务人破产还债的程序。我国现行破产法律制度产生和发展的进程主要表现如下：

　　（一）关于全民所有制企业破产的法律规范

　　我国在1986年12月2日由六届全国人大常委会第十次会议通过并颁布了《中华人民共和国企业破产法（试行）》，该法规定仅适用于全民所有制企业，实际生效于1988年11月1日。我国《企业破产法（试行）》的颁布，结束了我国缺乏破产法的历史，成为我国破产法发展历史的起点。《企业破产法（试行）》的问世，表明我国经济体制改革深化到了新的更高的层面，加快了市场经济体制的发育与形成。它不仅填补了我国的立法空白，带动了诸如企业法、社会保障法、公司法、劳动法、反不正当竞争法、合同法等相关法律规范的相继出台，而且还切实地推动了国有企业制度的改革，促进了新、旧经济体制的转化，冲击了中国传统法律文化观念，使我国普通百姓开始了解破产为何物，并接受了破产法制这个事实。企业破产法的制定，在我国新、旧体制转轨的关键时刻，起到了多方面的、独特的历史作用，为我国经济体制的改革事业作出了莫大贡献。1991年11月7日最高人民法院发布了《关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法（试行）〉若干问题的意见》。该司法解释以76个条文对《企业破产法（试行）》作出了较为具体而详尽的阐释，增强了可操作性。

　　其后，1992年7月23日颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第37条第3款规定了：“企业宣告破产后，其他企业可以与破产企业清算组订立接收破产企业的协议，按照协议承担法院裁定的债务，接受破产企业财产，安排破产企业职工，并可以享受本条例第34条第2款规定的兼并企业的待遇。”这实际上就是有关破产企业概括出卖制度的规定。这在外国破产法中也是一项重要制度，具有集破产与兼并于一身的优势。其目的在于保存破产企业的基本结构，同时概括解决破产企业职工的善后安置以及债务清偿问题。

　　（二）关于非全民所有制企业法人破产的法律规范

　　国务院1990年6月3日颁布的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》首次对非全民所有制企业破产问题作出了规定。该条例第17条规定：“企业破产应当进行破产清算，法人以企业的财产对企业债权人清偿债务。”第19条规定：“企业所有者依法决定企业的经营方向、经营形式、厂长（经理）人选或者选聘方式，依法决定企业税后利润在其与企业之间的具体分配比例，有权作出关于企业分立、合并、迁移、停止、终止、申请破产等决议。”

　　1991年4月9日由七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国民事诉讼法》在第19章中专门规定了“企业法人破产还债程序”，该“程序”适用于除国有企业以外的所有企业法人。这不仅填补了有关集体企业法人、私营企业法人、外商投资企业法人破产还债程序的空白，为这些企业法人的破产还债行为提供了法律依据，而且也形成了我国破产制度的双轨机制。这两个破产法律规范构成了一个整体，初步形成了我国社会主义市场经济条件下的破产法律机制。这些都说明了我国破产立法上的进步。

　　1992年7月14日最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第16部分专门对企业法人破产还债程序作出了司法解释。其中第240条明确规定：“具有法人资格的集体企业、联营企业、私人企业以及设在中国领域内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业等，适用企业法人破产还债程序。联营企业中的联营各方均为全民所有制企业的，该联营企业的破产不适用企业法人破产还债程序。”第253条规定：“人民法院审理破产还债案件，除适用民事诉讼法第19章的规定外，并可参照《中华人民共和国企业破产法（试行）》的有关规定。”

　　（三）关于纳入国家计划调整的企业破产的政策规范

　　所谓纳入国家计划调整的企业破产，是指在国务院确定的试点城市和试点范围内纳入《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》的国有企业破产，一般包括国有工业企业。纳入国家计划破产的企业，可以适用国务院规定的特殊政策。该特殊政策主要表现为可以用破产企业的财产安置职工，破产债权和别除权都不能优先于职工安置费。

　　为配合在18个城市（上海、天津、齐齐哈尔、哈尔滨、长春、沈阳、唐山、太原、青岛、淄博、常州、蚌埠、武汉、株洲、柳州、成都、重庆、宝鸡）进行企业优化资本结构试点工作的开展，建立和完善企业优胜劣汰机制，指导和规范这些城市国有企业破产工作，根据《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《破产法》）和其他有关法律、行政法规的规定，国务院1994年10月25日发出了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，分别就实施企业破产必须首先安置好破产企业职工、破产企业土地使用权的处置、破产财产的处置、担保的处理、破产企业职工的安置、银行因企业破产受到的贷款损失的处理、破产企业的整体接收、濒临破产企业的重组、实施企业破产的组织领导等九个方面的问题作出了较为全面的部署。

　　为了贯彻《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》等有关文件的规定，国家国有资产管理局1994年11月22日专门发出了《关于做好企业破产过程中国有资产管理工作的通知》，着重对各级国有资产管理部门如何在本级政府的统一领导下，积极做好相关的国有资产专职管理工作提出了若干指导性意见。

　　1996年7月25日，国家经济贸易委员会、中国人民银行发出了《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》。经国务院同意，将可照此通知有关规定办理的范围限定为国务院确定的企业“优化资本结构”试点城市企业以及兼并和被兼并企业中有一方属于1000户国有大中型重点企业的兼并破产。

　　国务院1997年3月2日发出了《在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》。该通知一方面明确规定了非试点城市和地区的国有企业破产只能按照《破产法》的规定实施，即破产企业财产处置所得，必须用于按比例清偿债务，安置破产企业职工的费用只能从当地政府补贴、民政救济和社会保障等渠道解决；非国有企业的破产要严格按照《中华人民共和国民事诉讼法》实施。另一方面为规范企业破产，鼓励企业兼并，对国有企业富余职工实施再就业工程，促进产业结构调整、企业优化资本结构和转换经营机制，又就试点城市国有企业兼并破产和职工再就业有关问题（具体包括企业兼并破产和职工再就业工作的组织领导、《企业兼并破产和职工再就业工作计划》的制订与审批、企业破产预案的制订、资产评估机构资格及破产财产处置、妥善安置破产企业职工、简化呆坏账核销手续、破产责任的追究、严格按照有关文件规定规范企业破产、加大鼓励企业兼并的政策力度、以产定人，下岗分流，适当减免贷款利息，缓解企业困难10个问题）作出了进一步的部署。

　　劳动部1995年5月22日发出了《关于进一步做好破产企业、困难企业职工和离退休人员基本生活保障工作的通知》。该通知强调了在建立社会主义市场经济体制过程中，企业经营机制的转换是一个长期的过程，部分企业及其职工出现困难是不可避免的。解决好破产企业、困难企业职工和离退休人员的生活保障问题，对于稳定职工队伍，为改革和发展创造良好的环境，有着重要的作用。各级劳动部门要把保障职工和离退休人员基本生活问题作为一项重要工作列入工作日程，并作为一项长期任务对待。

　　二、我国破产法重新起草的原因和进展

　　我国破产法重新起草的原因主要包括以下几个方面：

　　（一）自我国破产法律制度建立以来，我国的经济及社会生活条件发生了极大的变化，现行破产法律制度的历史局限性及其缺陷日益突出。原来在破产立法中所体现和贯彻的指导思想以及所设立的基本原则和程序制度，在相当大的程度上已不能适应新时代发展的需要，人民法院已经很难据此恰当地处理破产案件。

　　（二）我国现行破产法律制度毕竟是一定历史阶段的、尝试性的产物，由于多方面的原因，它不可避免地带有较多的历史局限性，存在着诸多缺陷与不足。这些缺陷与不足当中，有的是技术性、枝节性的，有的则属观念性、实质性的。一方面，在破产法律适用对象上除了法律层面上的立法体例双轨制之外，还有国务院另外试行的一套破产制度，极不利于执法的统一和观念的变革。另一方面，在内容上也显得过于原则笼统，缺乏可操作性。《企业破产法（试行）》和《民事诉讼法》“企业法人破产还债程序”两部破产法律规范合在一起也总共只有51个条文，有许多重要的破产程序和破产制度均付诸阙如。因而也迫切需要加快制订新的统一的破产法，并争取其早日出台。

　　（三）自我国破产法律制度建立以来，破产案件基本上呈现为上升趋势。据统计，1989年全国企业破产案件立案数为98件，1990年为32件，1991年为117件，1992年为428件，1993年为710件，1994年为1625件，1995年为2583件，1996年为5815件，1997年为5640件。从1998年至2002年全国法院受理的破产案件共38342件，总的破产案件增长幅度很大。其间由于我国破产法制还不健全，自1994年以来，“假破产，真逃债”等一系列破产欺诈行为现象也曾一度大行其道。一些企业包括集体企业争先恐后挤进破产队伍，“破产风潮”在不少地方愈演愈烈。而我国现行的破产法律制度在面临日益增多的破产案件的情况下，法院已显得力有不逮，不堪重负，因而破产法必须加以修改，以期适应新形势的急迫需要。

　　（四）1993年12月29日第八届全国人大常委会第五次会议通过的《公司法》第189条规定：“公司因不能清偿到期债务，被依法宣告破产的，由人民法院依照有关法律的规定，组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，对公司进行破产清算。”这一规定不仅有别于《企业破产法（试行）》第24条“清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定”的规定；而且也不同于“企业法人破产还债程序”第201条“人民法院可以组织有关机关和有关人员成立清算组”的规定。同时，《公司法》第196条规定了“因公司解散而清算，清算组在清理公司财产、编制资产负债表与财产清单后，发现公司财产不足清偿债务的，应当立即向人民法院申请宣告破产”，也丰富了《企业破产法（试行）》和《民事诉讼法》“企业法人破产还债程序”中有关破产申请权的内容。

　　（五）人民法院在审理破产案件中积累了的许多实践经验需要上升为法律。特别是在我国新的破产法出台之前，为了统一和规范破产程序，2002年7月18日最高人民法院通过了《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释［2002］23号，于同年9月1日起施行），共14个问题，106条。其中除了关于破产债权和破产财产两个实体法规范问题之外，其余均属对程序法规范的解释，具体包括案件管辖、破产申请与受理、债权申报、破产和解与破产企业整顿、破产宣告、债权人会议、清算组、破产财产的变现与分配、破产费用、破产终结等内容。该规定以企业破产法和民事诉讼法破产还债程序为法律依据，将人民法院审理破产案件的程序进行了统一，对人民法院审理破产案件的基本做法进行了细化和规范，为人民法院提供了一套重要而较为完备的破产案件审理规程，同时完善了我国现行的破产法律制度，并进而为我国新的破产法出台创造了有利的条件和基础。