第20章 国内政府采购政策功能效应研究：综述与展望(1)

　　马海涛王东伟

　　（中央财经大学财政学院，北京，102206）

　　摘要：落实政府采购政策功能是政府采购制度建设的重要目的之一。近年来，国内学术界有关政府采购政策功能效应研究随着我国政府采购实践的推进不断深入，研究内容包括：政府采购政策功能认识研究、政府采购具体政策功能研究、国际政府采购政策功能经验研究、我国政府采购政策功能实现障碍研究等方面。通过文献综述，显示出已有研究对政府采购制度完善的积极作用，最后本文基于已有研究给出了未来研究的展望。

　　关键词：政府采购；政策功能；政策效应

　　自金融危机以来，各国为了刺激经济增长纷纷实行扩张性财政政策，以加强对本国经济的干预，希望借此来促使国内经济的复苏和就业的增长。作为一国财政政策的重要组成部分，政府采购借助采购规模等方面的独特优势，发挥出了资金节约之外的其他诸多政策效应，即本文研究的主题：政府采购政策功能效应。西方政府采购实践经验证实，政策功能对一国经济与社会发展意义重大，而政府采购也从简单的财政支出手段升级为体现国家政策意图的政策工具。为此，有必要对近几年来国内关于政府采购政策功能效应的研究进行梳理，为今后的理论研究和政策实践提供方向和借鉴。

　　本文选取1999一2012年核期刊和CSSC来源期刊上公开发表的以“政府采购政策功能”为主题的代表性文献及其观点进行综述，在此基础上对未来研究方向进行展望。

　　一、政府采购政策功能认识研究

　　政府采购政策功能认识研究主要指对政府采购政策功能内涵的解读，包括政策功能所包含的具体内容、机理及负面影响等方面的认识。

　　（一）政府采购政策功能划分

　　我国《政府采购法》第九条对政府采购政策功能作了界定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。这种原贝性描述虽然缺乏操作性，但为理论与实务界探索政策功能落实提供了广阔的理论。

　　早在《政府采购法》颁布之前，已经有学者关注政府采购政策功能及其效应，并给出了政策功能的初步界定：创造有利于经济发展的国际环境；协调区域经济发展的不平衡，扶持民族幼稚产业的发展，抑制集团消费，均衡公务员待遇。《政府采购法》颁布之后，对政策功能的认识扩展至：创造有效内需；合理配置资源；扶持新兴产业。还有学者在上述功能之外，通过借鉴美国相关文献描述和做法，提出政府采购政策功能还应该包括：防止行政腐败；保护劳工利益，促进保护信息隐私和自由，支持少数民族发展等方面。为了便于理解，现将复杂的政策功能进行分类。

　　社会功能扶植中小企业，鼓励技术创新，保护民族产业，节约资源，保护环境，促进社会诚信理念的形成，促进全国统一大市场的形成，弥补市场失灵，提高整体社会福利水平，促进国家法律法规的制定和兀害从以上分类可以看出，政府采购对经济及社会影响超出财政支出管理的范畴，之所以仍然对政府采购政策功能界定没有定论，主要是因为各学者看待政策功能的角度和高度不同。如果站在国家系统运行角度来看，广义上政府采购政策功能外延几乎同政府事业边界重合，因为政府采购作为一国财政支出的重要方面已经深入到政府事业的方方面面。

　　（二）政府采购政策功能定义

　　在定义界定方，学者为政府采政能是政府利源优势，通过对规模、结构、需求参数、评标标准等要素的调节，实现对国内需求的总量与结构的调控，在满足采购人基本要求的基础上，实现诸多宏观目标。定义体现了政府采购基本功能与政策功能的关系处理：如果以发展和辨证的眼光看，基本功能与政策功能的实现是不冲突的。因为政府采购基本功能中已含有xt经济社会发展宏观调控功能的内容，只要进行合理的制度设计，政府采购的基本功能与政策功能可以同时实现；实在无法兼顾时，应当把实现国家职能、维护国家利益放在第一位。

　　（三）政府采购政策功能的实现机理

　　政策功能的发挥首先必须遵循市场规律，在此基础上，通过调节相关要素以实现对经济、社会的影响。从传导机制角度来看，工具变量是政府采购政策，中间变量是收入分配，政府采购政策通过对中间变量的影响实现对供应商生产经营行为的引导进而落实对经济与社会的调控。从制度设计角度看，政府采购制度中的合同规制对于政府摆脱管理危机、解决政府信用危机与财政危机有所帮助。

　　在诸多影响因素中，政府采购规模对政府采购的广度和深度影响最大，是政府采购经济效益与政策功能实现的基础。除此之外，政府采购政策功能发挥的充分条件还包括：政府采购过程设计的公开性、竞争性及区域政府采购活动的集中性，强调绩效且透明的政府采购预算体系；深入的市场调研与长远的战略规划；政府采购操作过程标准化。

　　既然政府采购政策功能是有关要素共同作用的结果，那么政策功能的实现应当是一个分步实现的过程，在要素准备过程中逐步完成政策功能的实现。

　　（四）我国政府采购政策功能实现总体状况

　　据财政部2007年发布的《关于政府采购法律制度实施情况暨立法后评估报告》的有关表述，我国政府采购政策功能在以下几方面取得了突破。

　　（1）政治绩效方面

　　由于中央、地方政府采购部门不断落实制度规范化、过程透明化、采购电子化，政府采购在腐败预防、廉政建设方面效果显著。

　　（2）社会绩效方

　　各地通过制度落实使政府采购在支持节能环保、扶持民族产业、协助152公共经济与管理评论惠农政策落实及助力民生公益事业方面做出了突出的贡献。

　　然而，有关资料显示了当前政策功能落实的不足，其中最具有代表性的是政府国货采购情况：2004年全国小汽车政府采购总额为154.7亿元，而作为国产品牌占有率第一位的红旗轿车的份额仅为2.28%；同年，财政部公布的政府采购计算机品牌排行分别为：联想、戴尔、大方正、清华同方、惠普，同样显示了当前以国货采购为代表的政策功能落实的不乐观。

　　在我国各项公共项目落实过程中，政府采购的运用从无到有，其功能显现是毋庸置疑的，然而这种功能远远达不到灵活运用的程度，加之缺乏信息公布与考核评价机制，所以通过现有文献，尚无法得到一个正确、客观的政能现的。

　　二、政府采购政策功能研究

　　尽管政府采购政策功能可以从不同角度进行认识，为了梳理方便，本文依据我国《政府采购法》中的划分来展开文献梳理。

　　（一）政府采购促进自主创新研究

　　1.政府采购对自主创新影响

　　战略性高科技产业政府采购可以降低高科技产品早期市场开拓的风险，提高高科技企业的技术变现能力以缓解市场化初期的资金问题，进而使技术创新成为企业持续发展的动力。另一方面，政府采购高科技技术产品能加强市场对产品的吸收，促进企业再投资，对该产品未来市场开拓与需求引导具有示范效应。在装备制造业，政府采购可以分担企业的设备使用风险，为自主创新产品提供实验场所和工程实验机会，并借助采购过程中技术规格参数的制定为企业技术发展和科技转化提供方向。

　　2.发达国家政府采购促进自主创新经验

　　发达国家通过政府采购促进自主创新的总体思路是：将实现自主创新水平的提高作为政府采购政策落实的目的，以国货采购、扶持中小企业、绿色采购等为实现工具。例如，美国政府采购促进自主创新体系设计以购买国货为中心，而德国以绿色采购为依托。发达国家通过政府采购支持自主创新的做法可归纳为以下几点。

　　（1）通过国货采购条款为国内企业创新创造良好的竞争环境。具体包括：制定法律强制购买本国产品；灵活利用本国和政府采购法规中的例外条款；设置技术壁皇。（2）借助配套措施全方位落实政府采购对自主创新的支持：政府优先采购处于市场发展早期需重点扶持的本国高新技术产品，并给予一定的价格优惠；以生命周期成本法作为自主创新采购项目的评价标准；将政府采购与提升企业员工创新技能相结合；必须采购国外产品的，通过技术转移条款提升本国该行业的技术水平。（3）设立专业且高行政级别的部门专门落实政府采购相关政策。（4）国家或者部门设立创新计划，通过部门间协作推动某行业或产业的创新。

　　3.我国政府采购支持自主创新的改进建议

　　在利用政府采购促进我国自主创新水平提高方面，学者们提出如下建议。

　　（1）在法律法规体系完善方面，应着重细化当前法律的原则性规定，完善我国自主创新产品目录公布机制，统一有关自主创新产品的认定标准。

　　（2）完善政府采购促进自主创新的相关配套措施。具体包括：出台重要科技领域技术国产化目录，明确列出已经国产化的技术和产品清单，该范围内产品和技术采购一律不得进口；滚动出台必须采购本国自主创新产品的清单，该范围内产品采购项目要求采购人以采购自主创新产品为申请条件；根据国内自主创新产品市场供给情况，制定不同技术层次的配置标准，以惠及更多高新技术企业；加强对自主创新产品政府采购的检查监督，完善自主创新产品使用反馈机制，确保政府采购对科技创新项目的持续支持，在支持过程中根据产品的市场化程度调整支持力度，在体现国家意志的重大科技创新项目方面，可以借助政府采购竞争推动创新升级。

　　（3）在高新技术采购中，国外领先技术，可通过先采购再吸收、创新以至国产化的方式来帮助国内技术水平的提升，而本国技术可通过政府采购促进技术原创和集成创新。

　　（二）政府采购与扶持中小企业

　　政府采购扶持中小企业的法律依据是《政府采购法》《中小企业促进法》，而对中小企业扶持的逻辑前提是基于对中小企业的价值定位，特别是在西部大开发与新农村建设过程中，中小企业发展在缺少国有企业的西部和农村地区更具有重大意义。在扶持对象认定方面，有学者指出，只有幼稚产业标准之下的中小企业才是真正的扶持对象。

　　1.政府采购对中小企业发展的积极作用

　　政府采购对中小企业发展的促进作用主要体现在：为企业提供进入市场的便捷通道，为企业提供稳妥的资金渠道，代政府变相给予企业融资优惠；成功中标政府采购相当于企业在政府平台上免费进行大型宣传。

　　2.发达国家政府采购支持中小企业经验

　　发达国家中小企业支持体系经历了一个确立后不断调整的过程，最后才建立起比较完善的支持体系。扶持中小企业在发达国家政府采购体系中一般被作为政府采购支持自主创新的工具。发达国家通过政府采购支持中小企业发展的举措可概括为：（1）出台专门支持中小企业的法律，包括出台专门支持中小企业的法律，包括通过立法对中小企业参与政府采购项目提供服务支持和采购优惠；出台相关法律减少中小企业参加政府采购的成本；（2）设立专门的部门落实对中小企业的优惠政策；（3）建立年度汇报和评估制度，确保对中小企业的扶持落到实处；（4）为政府采购支持中小企业制定详细的实施操作规则，包括为中小企业提供预留和分拆采购合同，降低中小企业参与政府采购的门槛，为中小企业参与政府采购提供全方位的服务支持。

　　3.我国政府采购支持中小企业发展的改进建议

　　为了能更好地落实政府采购扶持中小企业的政策功能，学者们从如下方面提出了改进的建议：建立科技型中小企业认证制度；强化《政府采购法》与《中小企业促进法》中有关中小企业支持政策的可操作性，把对中小企业的扶持落实到位；成立专门的中小企业扶持机构以专门落实与中小企业扶持有关的宏观政策目标。

　　（三）政府采购与平衡地区发展

　　随着我国社会经济的持续发展，由于市场失灵，社会财富在城乡不同地区及行业间的分配差距越来越大，要求政府通过公共支出政策的调整优化资源配置，缩小收入差距。从这个意义上讲，政府采购政策与资源优化配置目标之间有内在的一致性，然而由于法律、体制及寻租现象的存在，

　　政府采购政策的落实极易受到利益相关者的干预，在实际操作中难以发挥其平衡地区差距的调节作用。

　　（四）政府采购与节能环保

　　节能、环保事业关系到社会的可持续发展与经济结构转型，对国家可持续、健康发展意义重大。政府采购对于绿色生产与消费的促进作用并不仅仅局限在政府政策和资金节约上，更重要的是通过政府采购的示范和引导作用，形成一种对社会的正向倍数影响效应。

　　1.我国实现政府绿色采购的障碍

　　我国当前政府采购在支持节能环保方面的效果受到如下几方面的阻碍：我国企业和产品的绿色标准整体水平较低，导致企业在绿色设计、绿色供应链管理及社会责任延伸等方面重视程度不够；绿色采购利益相关者各自为政，缺乏沟通和协调机制，公众参与和监督机制不完善；与欧盟相比，我国绿色采购没有形成符合我国国情的采购程序、环境标志认知、环境管理体系认证、清洁生产审计等制度；用于宣传绿色产品、绿色供应商、分享绿色采购经验的信息平台尚未构建起来。

　　2.发达国家政府采购支持节能环保的经验