第21章 国内政府采购政策功能效应研究：综述与展望(2)

　　美国在绿色政府采购方面的可借鉴方面主要体现在：美国有关绿色采购的行政法规颁布遵循了先易后难的原贝J，由条件成熟领域先行制定并逐步扩展至政府绿色采购的方方面面，而且每个规定都非常细致，便于操作执行；美国有专门的行政组织、机构和人员负责绿色采购政策的落实，而且行政机构级别和权限较高，部分部门人员由总统直接任命并直接向总统汇报，工作人员中有相当比例的环境专家和政府采购专家，工作团队的专业化程度高；美国绿色采购标准自成体系，每类产品都有对应的环境标准，该标准严谨且随着科技和市场的发展动态调整，标准变动与更新情况可在网络上实时获得。

　　欧盟的特色是发布技术支持手段落实和支持政府绿色采购：欧盟发布了诸多手册和工具包类文件，为欧盟各国绿色政府采购制度的落实构建了程序、环境评价工具，甚至是采购培训与案例分析。德国政府为了支持环保将公共采购与环保目标直接关联，并要求各政府部门产品只能采购节能环保产品，工程采购须满足环境标准并优先采购节能环保产品。

　　3.我国政府采购支持节能环保的改进建议

　　为了能发挥政府采购促进节能环保的功能，我国应从如下几方面进行改进：建立一个全面、准确的信息资料系统，让采购人提前明确产品与服务在不同生命周期阶段对环境的影响；健全环保产品认证与环保标志制度；扶持发展绿色环保产业；建立相应的执行、监督、考核、评估机制；加大宣传、交流、培训力度，提高各利益相关者对绿色采购的认识和支持。

　　（五）政府采购与民族产业发展

　　2006年3月中旬的联想“安全门”事件及全球金融危机后以美国为代表的发达国家重启了新一轮的非贸易壁皇以促使本国经济复苏，直接引发了国内有关政府采购促进民族产业发展及政府采购如何支持国货的思考。

　　国货采购与抵制外货不同，前者植根于国家间政治经济竞争的较深层次，

　　在一国政府采购之中优先采购本国产品并不排斥国家间经济上的其他交流。

　　1.政府采购与民族产业扶持

　　当前各国的国货采购制度基本上由如下两方面构成：以采购立法的形式通过例外条款对国内企业实行价格优惠，通过特定的程序设定使国内企业获得更多竞争优势。有学者以美国、欧盟、韩国作为典型研究对象，认为其在GPA框架下利用政府采购对本国产业的支持得益于如下手段：可操作性的立法支持；设立特殊条款限制国外产品进入本国政府采购市场；以支持本国中小企业发展为工具落实国货采购政策。

　　国内学者对于政府国货采购的认识，除了传统认知上的“取之于民，用之于民”思想及提高本国产业竞争力与就业水平外，可以分为两大方面。一方面是讨论国货采购的理论与法律基础，他们认为：国货优先政策是维护国家经济安全、实现政府公共职能；政府采购国货是符合国际惯例的做法，各国都将国货政府采购作为保护本国发展的非关税贸易壁皇。另一方面，有学者分析了美国应对金融危机而采取的国货购买制度的负面影响：伤害美国自身的信誉和经济实力；过度监管与政策倾向将会使美国国内矛盾加剧。所以，各国在应对本国经济危机时应尽量少采取狭隘的以自我利益为上的措施，转向采用双赢、多赢的战略思维，以更加长远的眼光和更加负责的态度来处理经济问题。

　　2.我国政府采购支持民族产业发展现状

　　虽然我国《政府采购法》中明确规定了政府采购应当采购本国货物、工程和服务，但是由于我国国货标准的模糊’而且很多产品都是中外合作生产，在实际采购中，我国政府采购支持民族产业发展政策功能较难落实。软件采购方面，2004年，我国省级政府采购办公软件总额为2.5亿元人民币，其中国产软件购买量（含赠送）只有6120万元，仅占总购买量的24%，如果去除“赠送”部分，国产软件购买额只有4000万元，还不到总购买额的20%。汽车采购方面，2005年中央国家机关政府采购统计显，米购量最多的品牌依次是别克、奥迪、本田亚阁，而拥有国家自主品牌的奇瑞汽车，仅购买了3辆。我国工程采购领域因相关法规缺位，几乎完全不执行采购本国货物的立法规定，造成外国产品获取高额的利润和市场。

　　3.我国政府采购支持民族产业不利的原因及对策

　　导致我国政府采购对于民族产业发展支持不足的原因有：（1）国货标准模糊或缺失，特别是本国货物、工程和服务的界定标准至今未出台。

　　（2）缺乏支持国货采购的行政和法律体系，表现在我国当前缺乏进口产品采购认定和审批机构，我国尚未建立以保护国家安全为目的的政府采购制度体系；（3）法律规定中有关国货采购的规定存在空白：国货购买的例外条款可执行性差，基本建设工程、国有企业、国有控股企业采购中有关国货采购的规定存在法律空白；（4）过早履行《政府采购协议》中政府采购市场开放的义务；（5）我国国货文化意识淡薄。

　　为了能更好地落实政府采购对民族产业发展的支持，学者建议从如下几方面进行改进：妥善通过制度安排协调国货采购与不排除合格供应商之间的关系；实现国内法律与国际惯例之间的对接，充分利用GPA例外条款落实本国政府采购对国货产品的支持；培养国民的国货意识；国内民族企业应当励精图治并加大产品在国内政府采购市场上的营肖。

　　三、美国政府采购政策功能实现体系借鉴

　　随着欧美发达国家以强化公共服务为导向的公共改革进程的加快’政府采购政策功能，作为其“第二目标”的作用日益受到重视，并逐步发展成政府实施宏观调控，引导经济和社会发展的重要手段。由于发达国家政府采购历史较长，市场经济较为发达，所以其政府采购政策功能落实手段更为灵活，落实效果更为到位。从文献索取情况看，除了前文有针对性的描述外，以全景式展示发达国家政府采购政策功能实现体系的文献较少，且以美国为主。

　　美国政府采购制度体系特征主要体现在如下几方面：（1）美国政府采购立法涵盖了政府采购的方方面面，并且各项立法以宪法为指导，以宪法精神为立法准绳，法律间冲突比较少；（2）设立隶属于白宫的联邦政府总务署，负责美国集中采购的组织操作，通过为其他政府机构提供服务收取服务费；（3）明确的政府采购政策功能与灵活的制度设计，例如美国并没有出台专门的促进自主创新的配套法规，而是将其散落于其他相关的法律法规之中，通过国货优先采购、扶持中小企业、国防采购等手段联合促进自主创新；（4）专业化的合同官员制度；（5）充分利用国际规则中的例外条款为本国谋求利益，美国加入GPA后仍频繁利用例外条款对本国自主创新产业及民族产业进行保护。

　　四、政府采购政策功能实现障碍研究

　　如果按党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，有经济调节功能的政府采购政策标准只能由国务院或国务院经济调节部门制定，在中央一致标准之下，可以允许地方在部分政策功能领域拥有一定的自主裁量范围。这一规定与当前政府采购权力配置与要求地方政府积极探索政府采购政策功能落实有一定的冲突。除此之外，阻碍现有的政府采购政策功能未能发挥预期效果的主要原因包括：（1）法律制度不完善，导致政府采购政策功能运行机制缺失，（2）法律规定的政策功能目标之间存在矛盾；（3）缺乏落实政府采购政策功能的细则和具体措施；（4）缺乏有关政府采购政策功能的鼓励和引导措施及支持民族产业发展的国货标准与采购政策，政府采购并不天然具有节约资金、预防腐败和经济调节作用，而且政府采购的经济调节目标同采购人经济效益目标往往冲突，故一旦两个目标有所冲突时，采购人往往不会自觉服从宏观目标，所以政府采购政策功能发挥必须依靠科学的制度设计，特别是处理目标冲突时的激励措施；（5）公众和工作人员落实政府采购政策功能的意识不强；（6）在当前地方财政能力下，政府采购政策功能的发挥同维护本地财政利益、促进本地经济发展目标相抵触，故从落实情况来看，政府采购政策功能在地方往往会演变成地方保护主义；（7）政府采购政策功能标准没有根据社会、经济需要制定，并按周期修订。

　　五、未来研究方向展望

　　综观学术界对政府采购政策功能效应的研究，可以看出，已有文献对于政府采购政策功能及阻碍因素有了比较广泛和深入的认识和研究，这些研究对于政府采购乃至财政支出改革皆有巨大的借鉴意义，也为将来政府采购改革提供了可供借鉴的指导。然而，在我国加入GPA这一紧迫的大背景下，当前的研究成果对于我国政府采购市场面对国际冲击仍显不足，现根据前文综述对未来政府采购政策功能研究进行展望，以期理论界的新的研究成果能够为政策功能的落实乃至未来政府采购市场开放提供更多有益的指导。总的来说，未来政府采购政策功能研究方向可以概括为深入化、专业化、细致化。

　　（一）政府采购实现基础与机理研究

　　政府采购政策功能效果的实现有其固有的规律，利用规律的前提是对其发挥作用的基础与机理有清醒和正确的认识。当前对政府采购政策功能的作用的认识已经较为全面，但很少学者触及政策功能实现的基础与机理研究。从现实角度来看，如果制度建设、行政体制乃至公民意识都比较完善，那么政策功能的实现是一个自然的过程，甚至会与基本功能的实现同步。从政策制定角度看，如果了解了某种政策功能的实现基础和机理，那么中央的政策制定与地方措施落实将会更加有针对性。其中一个方法是通过国外经验的借鉴，倒推出措施发生作用的机理。然而，当前对国外政府采购先进经验的借鉴多为做法介绍，对于国外优秀措施出台的背景和思路介绍的比较少，这不利于深入理解国外优秀措施及其作用机理。

　　（二）不同领域专家进行联合研究

　　政府采购连接着政府与市场，是个涉及多个领域的综合性工作，其政策功能的发挥除了要依托对政府采购领域本身规律的认识，还有赖于对于各个行业的发展特点和规律的把握，这就需要相关专业领域的专家加入到政府采购领域研究队列中来。举例而言，汽车行业中技术研发和营销领域的专家更了解汽车技术产生与市场化过程中的细节和关键点，更加清楚在哪个节点进行怎样的制度设计能使政府采购在更大程度上支持汽车行业的自主创新与民族产业发展，而政府采购领域专家长于制度建设和政策解读，二者的结合会对政府采购政策功能落实提出更有针对性的建议。

　　当前政府采购政策功能研究乃至整个政府采购领域研究有一个特点：站在政策制定者角度研究的居多，站在政策受众角度的研究非常少。而一项政策是否奏效更多的是以受众的反应为衡量的，在此也希望将来有了解企业参与政府采购困境的专家以企业参与政府采购的困境为研究主题反映未来政策制定的新着眼点。

　　（三）政府采购政策功能实现路径研究

　　所谓实现路径研究，是将政府采购政策功能实现看成一个过程，也可称之为政府采购政策功能的顶层设计。缺乏全局部署与长远规划的政策只会使资源在混乱和无序中浪费。所谓“不谋万世者，不足谋一时，不谋全局者，不足谋一域”，只有把握了政府采购制度建设长远发展动向，才有可能利用政策制定与改革建议把政策功能的潜力挖掘出来。所以，当前的政府采购政策功能研究的紧迫任务是在认识政策功能发生条件的基础上，理出政府采购发展的阶段及每一阶段所要实现的核心任务，在每一阶段中对多个任务进行优先性排序。这样，每一个政府采购措施的针对性和目的性会很明确；相应地，其对现实的影响也会与预期目标更为接近。

　　（四）国际法规例外条款利用研究

　　若就国际贸易规则而言，各国政府采购措施多少是与“公平性”与“公正性”原则相悖的，而所谓的国内法律与国际惯例的接轨更多的是对国际法规例外条款的解读和利用。所以，理论界有必要对如下两方面问题进行研究：法律上，国内落实政策功能的细则应当如何较好地利用例外条款为国内供应商提供较为宽松的竞争环境；在实务方面，宣传国际惯例例外条款的利用，以鼓励国内供应商以各种形式参与国际政府采购市场竞。

　　（五）政府采购政策功能具体落实措施研究

　　在以上研究的基础上，对于政策制定和实践效果改善关系最大的是政策功能具体落实措施，主要包含以下几个方面纵向合力，中央进行怎样的制度设计，通过层层推进将中央财力与地方执政力有机结合，以纵向上的行政合力落实政策功能；横向协同，在落实中央政策时如何打破狭隘小团体主义，以全局视野，或进行跨部门合作，或进行地区间联合落实，总之就是经由怎样的制度设计将行政资源与经济资源跨边界整合，配置一切可以酉置的资源把政府采购打造成调动社会资源落实国家政策的工具。

　　（六）政府采购行政体系再造研究

　　政府采购政策功能的落实在许多情况下是以牺牲局部或眼前利益来追求全局和长远利益。此时，站在执行单位的立场上，如果没有强有力的行政权威，很难保证有关单位在本部门利益受到冲击时仍然依照上级本意贯彻落实。这里涉及两方面问题：一是我国在政府采购的中央决策单位级别是否需要适当提高，需要提高到什么级别；二是全国政府采购行政体系是否需要再造及进行怎样调整，其中包括政府采购监督、管理部门的理顺与统等。