第22章 国内外关于农村低保对象认定的经验与启示(1)

　　张彦

　　（江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013）

　　摘要：国务院于2007年印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》后，全国各地积极地开展了构建农村居民最低生活保障体系的运动，并取得了一系列的成就。但在构建过程中，也面临了诸多问题与挑战。其中最为突出的就是对农村低保对象认定方面的问题。本文对国内外一些地区在农村低保建设和低保对象认定方面的现状进行阐述后，从中总结了经验与启。

　　关键词：最低生活保障制度；低保对象；认定

　　一、引言

　　我国的总人口数超过13亿，其中有9亿为农民。农业、农村和农民的问题一直受到党和国家的高度关注。解决农村困难群众的温饱问题，提高农村困难群众的生活质量，是维持社会稳定和保证国家长治久安的需要，是落实科学发展观、统筹城乡发展、维护人民群众根本利益的需要，是体现公平、实现资源更有效配置的需要。因此从1996年开始，国家发布了一系列关于农村社会保障体系建设的文件，要求全国各地积极稳妥地建立农村居民最低生活保障制度。

　　随着2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知下发以后，我国的低保工作重心从建立农村低保制度转移到农村低保制度实现全国覆盖上。至今为止，我国农村低保制度已经实现了全国覆盖，并且在制度体系方面也在不断完善，各省市都纷纷根据自身的情况设计出各种低保对象确认方案，尝试探索一种解决低保对象确认的长效机制。同时也在不断推进城乡一体化，试图实现城乡的有效对接，改善农村贫困人口的生活状况等。但在目前的农村低保工作中仍旧存在着一系列的问题，比如农村低保对象的认定问题。在实际操作的过程中，我们发现低保保障对象的确定程序比较复杂，在实际认定和操作中存在一定的难度。因此，科学地确立农村低保保障标准，合理地界定农村低保对象显得极为重要。一些典型国家和我国一些省份在农村低保建设和低保对象认定方面也做出了积极探索与实践，对我国开展农村低保工作有积极的启示作。

　　二、国外典型国家关于低保对象认定的经验、启示

　　在国外，最低生活保障制度一般都采取城乡一体化的模式，基本不单独设立针对农村困难群体的低保制度，但我们仍可从中获取一些经验与启示。

　　（一）典型国家低保对象认定的经验做法

　　福利型国家社会救助模式对救助对象的认定

　　这种救助模式通常也称为普救型，其强调的是有公民权就有资格获得救助。英国、瑞典、挪威、荷兰等欧洲国家的救助制度采用的就是这种模式，其中以英国为这一模式的典型代表。

　　（1）社会救助的对象

　　凡16岁以上的英国公民，收入来源不足以满足最低生活需要者；无固定职业或就业不充分，缴不了保费拿不到社会保险的人；或领取的社会保险金不足以维持其最低生活水平的人；超过社会保险金领取年限但仍无其他收入来源的人；仅拿社会补贴的人，均可以申请生活救助；已得到充分就业人员，但无法负担牙科、眼科等费用的，可以申请救助；再就业人员，在再就业前也可申请获得短期的救助；此外，因各种原因导致独自抚养小孩且不能外出工作的妇女及其子女，无退休金的70岁以上老人和40岁以上的盲人，以及到处流浪者或无业游民都可以申请生活救济。

　　（2）救助标准

　　英国的社会救助项目种类繁多，涵盖了对低收入家庭、老龄人群、失业者、儿童和残疾人士等的生活救助。其特点是对救助对象的分类极为明细，按照对象的不同属性，给予不同救助标准。且和大部分国家一样，英国的贫困线随物价调整，其保障标准和支付标准还参考了家庭规模和结构，故认定贫困的标准从简单依据家庭人均收入水平改为按照不同家庭类型，考虑到申请者家庭人口数、无劳动力人口数、工作人口数等因素确定。如“家庭户”开支较多因而补助多，“单身户”则较少。另外，为了缓解公共经费的过度开支问题，政府降低了对于单身者社会救济的标准，并把救济按时间分为长期和短期，以3个月为界，3个月以内含3个月的为短期救济，超过3个月的为长期救济，短期和长期的救助标准也有不同。

　　（3）社会救助的资格认定

　　英国采用了救助申请制和家庭调查制相结合的模式来达到应保尽保又节约国家资金的目的。救助申请制，是要求申请救助的家庭或个人填写一份含有申请救助原因的表格，并递交给“补充津贴委员会”。“补充津贴委员会”在收到申请后，派出专业人员到社会救助申请家庭及申请者所在的社区和工作单位进行详细的收入和生活状况调查。这种对于家庭经济状况调查早在1931年就被英国政府纳入了贫困救助制度中。因为英国等发达国家的税收制度比较发达、完善，故对申请者的收入调查主要以其缴税金额为依据，对生活状况的调查以家庭人口数、年龄、劳动能力、子女数量、消费价格指数、住房规模、生活用品的档次等指标来评价。具体操作方法是对申请人的社会经济情况进行打分，在一定范围之间，得分越低表明越需要获得救助。评估和打分一般以住房、教育、职业和收入4个方面的13标为。

　　2.补救型社会救助模式中救助对象的确立

　　采用这种救助模式的国家主要为美国、加拿大。其对贫困救助的政策主要为补救型政策，对象以“市场失灵”下出现的弱势群体为主。美国社会保障所保障的是维持人们基本生活需求，故而对于困难人群的救助以现金或物质供给为主。基本收入维持项目主要包括：“抚养未成年子女的家庭援助、补充保障收入和一般公众援助”。

　　资格。这种家庭中一般都包含有老年人、残疾人、失业者及儿童。例如，“抚养未成年子女的家庭援助”项目的受益人是所有得不到父母抚养的儿童及父母的收入和财产低于某一特定水平的儿童。

　　（2）救助者的认定方法

　　美国社会救助对象的确立，依据救助项目的不同而使用不同的确立方法。例如，补充保障收入项目用的是类别和财产定位相结合的模式。首先，救助者要通过类别认定，只有属于救助类别的人员才能获得救助，如残疾就是类别之一。在通过类别认定后，相关部门要事先对接收救助的对象进行经济调查，只有当其家庭经济条件被确认为在规定标准以下时，才能获得救助资格。经济调查涵盖了资产和收入两个部分，资产的最高限额为单人2000美元，一对夫妇或两个人为3000美元（2），该调查委托专业的社会工作者或专门的机构来完成；而抚养未成年子女的家庭援助项目，采用的是需求定位法。另外，美国将“个人行为”（3）也纳入了对救助资格的考量，其标准包括生育行为、就业行为和子女养育行为等，只有这三个方面没有不良记录的家庭才有资格获得补助。美国还采取过“深夜调查”（minightsearches）（4）的方法，调查人员在深夜闯入接受援助的家庭，调查那些声称没有父亲、继父和替代父亲家庭中究竟有没有上述人等。

　　3.东亚国家模式中救助对象的确立

　　东亚国家福利体制主要指的是日本、韩国等，这些国家的社会救助模式是在吸取了欧美等国的经验上，结合了自身实际情况总结出来的。

　　（1）对象范围

　　日本在《生活保护法》中规定，获得健康和最低限度的生活保障是每一个日本国民所享有的权利。在救助标准上，日本以维持健康的、有文化的生活作为依据，并实行了分地区分档次规定最低生活标准的办法。

　　（2）在救助资格的认定方面

　　日本《生活保护法》规定，申请者的资产在得到最大限度的利用后，仍不能保证其最低生活时，现有水平与标准水平间的差额给予补助。为此，日本也要对申请者的家计进行调查。其调查人员是由福利事务所指派专人对申请者的家庭收入情况和生活状况进行调查。而且，申请人有申诉、要求再审议的权利。对于不配合调查者，实施机关可变更、停止或废止对申请者的救助保障。而且，为了提高调查的可靠性，实施机关可委托特定部门进行调查或者要求银行、信托公司、其他相关人员出具证明。

　　（二）典型国家低保对象认定的启示

　　通过对外国典型国家救助对象认定的分析，可以得到如下启示。