第23章 国内外关于农村低保对象认定的经验与启示(2)

　　（1）家计调查制度是准确定位救助对象的前提条件，而且外家庭调查应委托专业的社会工作者或专门的机构来完成。例如在英国，对于提出社会救助申请人员的核查，采用的是由“补充津贴委员会”派出专业人员；在美国，保险实务是由卫生和社会事务部负责，该部下设国家社会委员会，其职责是监督社会救济在全国范围内的总体实施情况。而具体实施则由各郡政府设立的公共福利代表负责，包括对救济过程的监督、管理和收集社会救济统计资料，以及对救助对象生活情况的审核。在日本是由福利事务所指派专员。这些调查人员应是受过训练的专业人员，其工作核心是审查申请者的条件，通过对收支比、抚养负担等的考察，评估其需求等级，并确定其是否享有低保资格。专的机构或专业的社会工作者也能对保障政策的实施情况进行有效监督与管理。这样使得调查更加客观，体现了公平，避免了以社区干部为主进行家庭财产调查容易导致调查内容与形式单一化、调查粗糖+人情因素干扰较大等诸多问题。

　　（2）以综合因素确定救助资格。综合家庭经济状况和家庭人口结构情况，而不是单一地用收入作为资格认定的指标。这样不但能保证认定的准确性，还可以依据救助对象的不同需求进行不同类型的救助，对于符合多重补贴标准的申请人，可以为其提供多层次的补助。

　　（3）立法是救助制度得以顺利实施的根本保障。外国通过各种保障法、救助法对保障对象的范围、标准及认定方法都作出了规定，使其在救助制度和调查认定方面更加系统化、规范化。我国虽然出台了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知和《城市居民最低生活保障条例》，但这仅是政府部门的文件，缺乏法律的约束性和强制性。随着改革开放的进一步深入，社会救助工作的立法势在必行，只有通过立法的完备才能确保社会救助工作的顺利进行。这是社会经济发展的需要，是社会主义市场经济正常运行的保证，也是城市居民最低生活保障工作顺利实施的法律。

　　三、国内一些省份对于农村低保对象认定的金、启示

　　（一）典型省市低保对象认定的经验做法

　　河北省廊坊市三河区对于低保户的认定，打破了传统的只看收入的方式，针对造成家庭生活困难的两方面原因一“收入少”和“支出大”，实行收入与支出对比看的“收入、支出比例”认定法。该方法将家庭年均的支出额（如购买生活必需品的支出、子女教育支出、水电费支出、医疗支出等基本的、必须的支出，对于购买高档消费品等非必须支出不予纳入支出总额的核算范围）比上年均收入总额，得出一个比值，比值超过设定界限的家庭将被纳入低保范围。比值越高的家庭，表明生活越困难，越有优先获得低保资格的权利。

　　重庆采取的是听证会投票认定法（1）。听证会一般在村委会举行，由低保申请者和听证团参加。听证团成员包括村干部、村两委、村民代表。低保申请人要当着听证团的面阐述申请低保的理由，说明家庭收入、家庭开支、家庭成员及就业情况等家境状况。低保申请者阐述完毕后，听证团成员将进行提问，对每一个与家庭收入有关的问题，低保申请者必须如实回答，否则取消其资格。召开听证会前，低保工作人员进行入户调查。听证会后，申请者的陈述与调查情况相符，且需有2\/3的听证团成员举手表决同意，低保申请者才能享受低保。若有异议，可现场提出或向当地民政部门进行投诉。实行动态管理，每3个月重新审查一次。

　　福建在入户调查方面，采用的是“听，看，访”模式（2）。听，被调查低保户介绍当前本户的家庭成员状况，包括年龄、身体状况、目前就业、求学情况；看，居住情况和家庭财产情况，包括家具摆设、家电、交通工具、通信设备情况及衣着打扮情况；访，向居委会干部、单位领导、邻居询问低保家庭成员、家庭收入情况、家庭困难原因、共同赡养情况。

　　在贵州、黑龙江等地运用了直接认定法和对照排除认定法。直接认定法是该方法通过对家庭成员劳动力状况、身体状况等因素的考查，将无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人的老年人、未成年人、残疾人；因疾病、残疾、灾害等原因造成生活困难的人员等典型人群直接划入低保人群。对照排除法是将正常劳动力不参加劳动的；吸毒、赌博且不悔改者；家里拥有高档奢侈品者；在义务教育期间安排子女自费择校就读的家庭；三年以内新建住房的；家庭人均水、电、煤支出超过上年度本区农村居民月人均消费水平的；饲养高档宠物等个人或家庭排除在享受低保人群之外。另外对于符合低保条件，却因与村干部关系不好未纳入低保的，政府采取“直通车”方式直接审批（1）。另外，在申报方面，申报人提供经过相关部门认定的相关材料，如残疾证明或患病证明、婚姻状况证明、收入证明等，这样保障了申请者所诉家庭情况的真实性、可靠性。对采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取、冒领低保金的，采取严厉的惩罚措施。对采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取、冒领低保金的，除追回冒领的低保金以外，还处以冒领金额1—3倍的罚款。在入户调查过程中，调查人员采取交叉登记、联合调查的方法，一般不让本社区或本乡镇人员参与对自己辖区内服务对象的调查登记工作，以保证调查的真实性。

　　江西省莲花县在2011年建立和推行了“指标代理法”，也即“六项评估”法。该方法是对农村低保家庭和申请农村低保家庭的生活指数进行评估，评估内容包括家庭成员劳动能力、家庭成员职业类别、家庭负担情况、家庭住房状况、家庭其他固定资产、家庭月电情况六个方面，共有60多个评估小项，设置总分100分，调查人员在进行入户核查时逐项量化计分。既对收入贫困型家庭进行评估，也对支出贫困型家庭进行评估。在实际操作中，与“阳光公示”、民主听证评议等办法相结合，相互制约，互为补充，相辅相成。在筛选过程中，综合考虑了“六项评估”和听证评议选票成绩，采用“二维分析法”，两者分值各占50分，将低保对象由高分到低分进行排队，实行末位淘汰，实行动态管理，每年重新评定一次。

　　安徽省采取的则是以“民主评议”为主、测算为辅的认定模式，因为家计调查，特别是对收入的调查很难确保其准确性，而村民等对彼此间家庭状况还是比较了解的，至于因“民主评议”可能造成的人情保、关系保，则通过“两榜公示”或“三榜公示”、“举报申诉制”、动态管理和设置专的机构来进行监督。另外，评议小组成员与申请人家庭有直系亲属关系的，应当回避，从而此尽可能地确保公平、公正、应保尽保。

　　（二）典型省市低保对象认定的启示

　　通过对国内省市低保对象认定做法的评述，可以得到如下启示。

　　（1）“收入、支出比例”认定法从收入、支出两个方面综合考虑家庭的实际生活水平，比单一地依靠收入来决定某一家庭是否贫困更为合理。因为很多真正困难的家庭，多因家庭成员重病、重残、子女教育等因素导致家庭支出较大，若仅凭收入确定低保对象，这些家庭往往不能算是低保家庭，不尽合理。

　　（2）直接认定法和对照排除法比较直接、简单，易于操作，审核人员对照规定的条件能准确地判断申请人员是否享有低保资格，减轻了工作压力，节省了时间。但现实情况往往比较复杂，规定条件也不见得涵盖了所有困难人群的情况，所以还有待于进一步完善。

　　（3）调查人员采取交叉登记、联合调查的方法起到了相互监督的作用，防止了调查人员在调查过程中的舞弊行为或虚假填报，提高了调查信息的。

　　（4）“六项评估”根据设定的各项指标对农村居民的家庭贫困程度进行了量化的评估，为农村低保对象的认定提供了一个标尺，体现了评估的客观性、公平性，更能让群众信服。另外，打分的方式不仅使得评估结果更为直观，也易于调查人员的操作。但其主要问题在于其指标的选取是否科学，各项指标的权重设置是否恰当，是否真能合理地反映农民的生活及家庭况。

　　（5）因为家计调查，特别是对收入的调查很难确保其准确性，而村民等对彼此间家庭状况还是比较了解的，所以“民主评议”或“公推比较法”有其独特的优势。但其弊端在于“人情保”、“关系保”的出现，所以要做好“公示”、“举报申诉制”等相关制度，实施动态管理和有效的监督。

　　（6）实施动态管理，定时进行重新评定，如重庆每3个月重新评定和江西省莲花县每年重新评定的方式解决了“退保难”和“养懒汉”的问题，能使资源得到更有效的酉己置。