第7章 行政行为

　　【学习目标】

　　1.了解行政行为的概念、特征。

　　2.明确行政行为的效力。

　　3.掌握行政行为的分类。

　　【案例导入】

　　2007年3月5日，陆先生驾车在上海世纪大道由东向西行驶，至商城路口约200米处时，发现眼前的五个车道中有4个车道拥挤不堪，但紧靠双黄线的车道却没有车辆。陆先生便驶了过去。不料，当他在等候红灯时，一名交警走上来表示，陆先生违反交通规则，需罚款200元，并扣2分。

　　交警执法的原因是，该路段已从5车道变成了4车道，禁行的第5条车道原来是车辆左转的专用道，但因商城路在修路，车辆不能左拐，所以相关部门在不能驶入的第5条车道上，已用一个箭头指示机动车应向右侧那4个车道变道，所以，陆先生违章了。面对处罚，陆先生有些不服，理由是：虽然左转的箭头用黑色涂掉了，可是，“头”改了“尾巴”还在，地面上仍留有长长的直线，远看是直行的地标线。陆先生认为，自己的违章主要是交通管理不作为和管理不妥造成的。于是，他起诉到法院，要求撤销市公安局浦东分局交通警察支队作出的处罚。

　　【启发提问】

　　陆先生受到处罚的行为是何性质？

　　【基础知识讲解】

　　项目一行政行为的概念

　　行政行为的概念

　　行政行为是指行政主体行使行政职权所作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为包括以下含义：

　　（一）行政行为是行政主体所为的行为

　　行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织。行政机关的公务员与法律法规授权组织的工作人员以及行政机关委托的组织或个人，以行政主体名义实施的行为，被视为行政主体的行为。

　　（二）行政行为是行使行政职权、进行行政管理的行为行政机关虽然可以以多种身份进行活动，包括以民事主体身份进行民事活动、以行政主体身份进行行政管理活动，但是，只有以行政主体身份行使行政职权、进行行政管理活动的，才是行政行为。

　　（三）行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为所谓能够产生行政法律效果，是指行政主体的行为能对行政相对人的权利、义务产生影响，包括有利的影响，如给行政相对人发放许可证、提供行政物质帮助等。也包括不利的影响，如对违法的行政相对人给予行政处罚等。并非行政主体所有的行使行政职权的行为都能够产生法律效果，如那些纯粹的工作汇报、通知等行为，由于不会对相对人的权利和义务产生影响，因此，不属于行政行为。

　　行政行为的特征

　　（一）行政行为是执行法律的行为

　　任何行政行为均需有法律根据，具有从属法律性，没有法律的明确规定或授权，行政主体不得作出任何行政行为。这一点与对公民、组织的要求是不同的。公民、组织只要不做法律禁止的事情即为守法、合法，而行政主体则只能做法律明文规定或授权其做的事情。

　　（二）行政行为具有一定的裁量性

　　这是由立法技术本身的局限性和行政管理的广泛性、变动性和灵活性的特点所决定的。法律不管如何严密，也不可能将所有的细节予以规定，而行政事务具有较大的变动性，如果不赋予行政行为较大的自由裁量空间，整个社会的行政管理将陷于被动甚至混乱的状态。

　　但是，裁量是在法律范围内的裁量，而从属于法律也是在充分发挥主观能动性的前提下，根据立法精神和立法目的积极灵活地执行法律。

　　（三）行政主体在实施行政行为时具有单方意志性行政主体在实施行政行为时，不必与行政相对人协商或征得其同意即可依法自主作出。即使是在行政合同行为中，在行政合同的缔结、变更、接触与履行等方面，行政主体均有与民事合同不同的单方意志性。

　　（四）行政行为是以国家强制力为保障实施的，具有强制性行政相对人必须服从并配合行政行为，否则，行政主体将予以制裁或强制执行。这种强制性与单方意志性是紧密联系在一起的，没有行政行为的强制性，就无法实现行政行为的单方意志性。

　　项目二行政行为的效力

　　行政行为的效力是指行政行为生效后，对有关各方主体产生的法律约束力。这种约束力主要表现为以下几方面：

　　确定力

　　行政行为的确定力也称不可变更力，指行政行为成立后，其内容具有确定性，非法定主体不可随意变更或撤销。行政行为的确定力源于国家行政权的权威性。

　　对行政主体而言，非依法定程序和理由，不得随意改变已经做出的行政行为的内容，或就同一项内容重新做出行为；对行政相对人而言，不得否认行政行为的内容或随意改变其内容，非依法也不得请求改变行政行为。例如行政机关在为公民颁发许可证或执照后，即不可随意更改许可内容，而持有许可证或执照的公民，也不得随意超出许可范围，从事许可范围以外的活动。

　　拘束力

　　拘束力是指行政行为一经作出，其内容对相关人员或组织产生法律上的约束力，有关组织和人员必须遵守和服从。

　　行政行为的拘束力既针对行政主体，也针对行政相对人。针对行政主体的拘束力表现为，行政主体对于自己做出的行政行为，无论该行政行为是对行政相对人科以义务，还是赋予相对人以权益，都要保证其实现，即义务得以履行，权益得到保障。针对相对人的拘束力表现为，行政相对人要受该行政行为的约束，严格遵守、服从和执行该行政行为，履行该行政行为确定的义务，不得做出与该行政行为相抵触的行为，也不得做出违反该行政行为有关要求的行为。

　　执行力

　　执行力是指行政行为成立后，行政相对人必须自觉履行行政行为所设定的义务，否则，行政主体依法有权采取一定的手段，使行政行为的内容得以实现的效力。行政行为的执行力是与其确定力和拘束力联系在一起的，是最终保障性效力。行政行为的这三种效力是行政法很多规则产生的基础，如对于生效的行政行为一般采取不停止执行的原则，即使相对人有异议，或在申请行政复议或提起行政诉讼期间，也不停止行政行为的执行。只有在例外的情形下，才可以暂停行政行为的执行。

　　项目三行政行为的分类

　　行政行为，可以按照不同的标准进行如下分类：

　　行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为

　　根据实施行政行为时所形成的法律关系不同，可以将行政行为分为行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为三类。

　　行政立法行为是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定规范性文件的活动。其所形成的法律关系是以行政机关为一方，以不特定的行政相对人为另一方的普遍性的法律关系。其内容涉及对行政法律规范的制定、修改和废止。

　　行政执法行为是指国家行政机关或法律法规授权的组织执行或适用法律、法规和规章，使法律、法规和规章在实际生活中得以实现的活动。它所形成的法律关系是双方法律关系，以行政主体为一方，以被采取措施的特定相对人为另一方。其内容涉及行政法律规范的执行和行政措施的运用。

　　行政司法行为是指行政机关作为第三方来裁决行政争议的行为。行政司法中的法律关系是三方法律关系，以行政机关为一方，以发生纠纷的双方当事人各为一方。

　　要式行政行为和不要式行政行为

　　以行政行为是否具备一定的法定形式为标准，可以将行政行为分为要式行政行为和不要式行政行为。要式行政行为和不要式行政行为的区别，关键不在于有无行为的形式，而在于法律是否要求某种行为是否具备特定形式。

　　要式行政行为是指必须根据法定方式进行或者必须具备法定的形式才能产生法律效力的行为。

　　不要式行政行为是指不需要具备特定形式或特定程序，只需行为人口头意思表示就可以生效的行政行为。

　　抽象行政行为和具体行政行为

　　根据行政行为实施的对象及适用效力的不同，可以将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。

　　抽象行政行为和具体行政行为的主要区别之一是适用的相对人是否具有特定性，抽象行政行为所针对的相对人是不特定的，而具体行政行为所针对的相对人是特定的。抽象行政行为是指行政主体针对特定的事项和特定的相对人而实施的行政行为，包括行政主体制定行政法规和行政规章的行为，也包括行政主体制定行政措施和发布行政命令、通知、通告、决议、决定等行为。

　　具体行政行为是指国家行政主体针对特定的行政管理对象实施的行政行为，包括行政许可、行政强制、行政处罚等行为，通常以具体、完整的行政决定的形式表现出来。

　　依职权行政行为与依申请行政行为

　　以行政行为的实施是否必须有行政相对人的申请为标准，将行政行为划分为依职权行政行为与依申请行政行为。

　　依职权行政行为是指行政主体根据其职权，而无须行政相对人的申请，就能主动实施的行政行为，如税务机关依法征税的行为。

　　依申请行政行为是指行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施的行政行为，如工商机关发放营业执照的行为，民政部门发放抚恤金的行为等。

　　单方行政行为、双方行政行为与多方行政行为

　　根据决定行政行为时参与意思表示的当事人数目不同，可将行政行为分为单方行政行为、双方行政行为与多方行政行为。

　　单方行政行为是指由行政机关单方面决定而无需取得行政相对人同意的一种行政行为。除非法律作特殊规定，行政机关实施行政行为，大多采取单方行政行为的方式。

　　双方行政行为是指行政机关与行政相对人互相协商，经双方意思表示一致后才能采取的行政行为。

　　多方行政行为是双方行政行为的延伸，参与意思表示的相对人由一方增至多方。双方或多方行政行为并不表示相对人也有权实施行政行为，相对人参与意思表示只是实施行政行为的前提条件，而不是实施行政行为本身。

　　羁束行政行为和裁量行政行为

　　以行政机关在作出行政行为时能否进行主观判断为标准，将行政行为分为羁束行政行为和裁量行政行为。

　　羁束行政行为是指法律对行政机关所进行的行政行为作了明确具体的规定，行政机关只能依照法律的明确规定实施的行政行为。

　　裁量行政行为是指法律对行政机关所实施的行政行为没有作出明确的规定，而只是规定了实施该行政行为的原则、幅度、精神、条件等，行政机关依照这些原则、幅度、精神、条件等实施的行政行为。

　　综合实务训练

　　【实训案例一】

　　基本案情

　　某市原有ABCD四家定点屠宰场，并且这四家屠宰场的营业执照、卫生许可证、屠宰许可证等证照齐全。1997年国务院发布《生猪屠宰管理条例》，该市政府根据该条例确认并颁发定点屠宰标志牌的规定，发出通告，确定只给A屠宰场发放定点标志牌。据此，市工商局将B、C、D三家屠宰场营业执照吊销，卫生局也将卫生许可证吊销。B、C、D三家屠宰场对此均不服。

　　问题

　　1.市政府的通告属于何种性质？

　　2.B、C、D三家屠宰场可以怎样维护自己的权益？

　　解决思路

　　依照不同的行政行为的特点进行分析。

　　【综合知识竞答】

　　一、名词解释

　　1.行政行为

　　2.行政立法行为

　　3.抽象行政行为

　　4.具体行政行为

　　二、选择题

　　1.以下（）行为，不属于行政行为。

　　A.吊销执照B.征税C.制定规章D.发布天气预报

　　2.下列行为属行政行为的有（）。

　　A.行政机关去商店购买办公用品B.气象局发布天气预报C.行政机关发布统计数字D.税务机关对应纳税的公民征税

　　3.下列行为不属具体行政行为的有（）。

　　A.工商行政管理机关给某公民颁发营业执照B.公安机关对违法的公民进行治安处罚C.国务院制定行政法规D.行政机关对公民采取强制执行措施

　　4.在下列行为中，属于行政行为的是（）。

　　A.行政机关租用办公用房B.行政机关制定规范性文件C.街道办事处与居委会签订门前卫生承包合同D.天气预报

　　5.下列行为中，属行政主体作出的行政行为是（）。

　　A.购买办公用品B.罚款C.清理“三无”人员D.证明张某死亡

　　三、简答题

　　1.行政行为的特征有哪些？

　　2.行政行为的效力有哪些？

　　3.行政行为的分类有哪些？